Лекция: Лекции по этике СЗАГСа

В конфликтах между конкурирующими нормативными кодексами верх берут нормы более

близкой к ним и более активной социальной группы».

[6] Таким образом, в условиях взаимодействия бизнеса и государственной

службы, взаимодействия политиков и государственных служащих происходит

сращивание этических норм этих групп. Однако, в условиях кризиса

государственной службы, в конфликтных ситуациях преобладают нормы политики и

бизнеса, что отрицательно сказывается на нравственности такого института

общественного служения, как государственная служба.

Сращивание этики госслужбы с моралью политики фиксируется во всех развитых

странах. Проявляется это, прежде всего, нарастанием коррупционных явлений в

среде государственных служащих. Одной из наиболее важных причин многие

исследователи считают ужесточение выборных законодательств в условиях

расширения демократии, что, в свою очередь, заставляет находить всё новые

источники нелегального финансирования избирательных кампаний, не попавшие в

зону закона. Одним из самых реальных остаётся использование в этих целях

представителей государственного аппарата, принадлежащих де-юре или де-факто к

тем или иным политическим силам. Именно поэтому законодатели неохотно идут на

совершенствование законодательства по антикоррупционной деятельности, ибо

таким образом изымают у себя же наиболее реальный источник пополнения

партийных касс.

В последние годы пришло понимание, и это отмечают многоие исследователи

[7],того, что традиционное противопоставление политиков и администраторов

является нормативистским, устаревшим и «наивным». Карьерные бюрократы на

сколько-нибудь важных должностях практически не могут быть деполитизированы и

неизбежно влияют на принятие и, тем более, на проведение в жизнь политических

решений. Надо отметить, что при подготовке, принятии и исполнении какого – либо

государственного решения (в том числе и политического), административные

специалисты знают организационные проблемы изнутри, и в этом их огромное

преимущество перед политиками, которые, как правило, имеют достаточно

поверхностное представление о «технических» возможностях претворения в жизнь

тех или иных решений.

Элитный политический слой в свою очередь определяет структуру, функции, основные

направления и приоритеты государственной службы; устанавливает принципы и

технологии формирования её «личного состава»; контролирует государственный

аппарат, определяет дисциплинарную практику.

[8] Соответственно, одновременно усиливается тенденция проникновения

политических ценностей в административный процесс. Этому проникновению

способствует развитие СМИ, которое привело к повсеместному тиражированию

образцов поведения политической элиты. Понятно, что нормы поведения тех, кто

часто появляется на экране, оказывают сильное влияние.

В настоящее время есть два основных подхода к этой проблеме. Первый осуществлён

там, где вовлечение администраторов в политику признаётся неизбежным и ищутся

формы регулирования такого вовлечения. Например, в Германии, где существуют

«политические чиновники» (министры и их заместители, чиновники высшего высшего

ранга дипломатической службы и другие высшие чиновники). Самым обычным делом в

связи с изменением партии у руля государственной власти становится потеря ими

работы. Также политические и руководящие должности жёстко не разделены во

Франции, Норвегии, Японии. Второй подход реализуется там, где в умах

господствует один из главных постулатов модели бюрократии М. Вебера: бюрократия

должна одинаково эффективно служить любому политическому хозяину, но не

вмешиваться при этом в политику. Этот подход реализуется, например, в

Великобритании, Австралии, Голландии, Дании, Новой Зеландии, Швеции, где

политические должности и должности государственной службы строго разделены.

Такая система утверждена и в России, но на практике она слабо реализуется.

[9]

В последней трети ХХ века происходило очень резкое сращивание госслужбы с

этикой бизнес-деятельности. Этот процесс берёт начало в 70-е годы, когда в

госаппарат разных стран, прежде всего США и Англии влились значительные

группы бизнесменов и деловых людей, а также переходом госслужбы и

муниципального управления к работе над проектами (командами), воспроизведения

элементов матричной организационной структуры и постепенное расширение прав в

местном самоуправлении, что привело к включению в сферу деятельности органов

госуправления и муниципалитетов реализацию коммерческих проектов для

пополнения территориальных бюджетов. Как результат происходит проникновение в

этику госслужбы элементов бизнес – деятельности. В структуру нравственных

норм и принципов морали государственной службы всё глубже, размывая её, стал

проникать принцип «делового макиавеллизма» – «прибыль любой ценой». К тому же

частичное самооправдание чиновники всех уровней видели в утешительном тезисе

о направлении значительной доли полученных таким образом средств на нужды

местного населения, не забывая при этом и себя, вводя из коммерческих доходов

дополнительные выплаты своим сотрудникам. Это явление имело и побочное

следствие – углубление дифференциации доходов в различных властных вертикалях

и усиливая число конфликтующих факторов внутри органов управления, подрывая

их целостность, нарушая моральный климат внутри них и существенно влияя на

качество кадрового потенциала, провоцируя дополнительный отток сотрудников,

неудовлетворённых структурой и величиной оплаты труда. Этот процесс привёл к

необходимости существенно изменить не только нормы этики госслужбы, но и

поставил задачу изменения этикета в государственной службе. Например,

повысилась значимость имиджа госслужащего, а поэтому возросла роль

представительских функций, этикета в одежде, всего, что связано с речевыми

составляющими этикета. Раньше эти вещи для низовых слоёв госслужащих не имели

большого значения. Распространение на территориальные органы управления права

вести экономическую деятельность для наполнения бюджетов территорий

потребовало от государственных служащих овладения рядом новых умений и

технологий. В их число, в частности, входят: экономический анализ,

статистический анализ, роль прогнозирования, перспективное планирование

(особенно долгосрочное), умение вести переговоры, согласование интересов как

социальных слоёв и групп на своей территории, так и интересов различных

территорий.

Здесь необходимо отметить одну из проблем, возникающих в связи с взаимодействием

госслужбы и бизнеса – широко распространённую во всём мире практику миграции

профессионалов между государственной службой и бизнесом. Этот синдром

«вращающейся двери» превращает служащих в эффективных лоббистов тех компаний,

где они работали до перехода в государственный аппарат, или, наоборот, куда

недавно перешли с государственной службы. Это создаёт неоправданные

преимущества компаниям, которым удалось обзавестись такого рода персональными

связями с государственным аппаратом, а порой ведёт и к должностным

преступлениям. Есть несколько вариантов ситуаций, когда подобные перемещения

вызывают особые опасения. Первый – когда менеджеры из бизнеса поступают на

какое-то время на государственную службу, а потом возвращаются обратно,

обогащённые знанием конфиденциальной информации. Второй – «эффект шлёпанцев»,

подразумевающий переход высокопоставленного сотрудника аппарата после отставки

на пост консультанта в фирму, работающую в той же сфере, которую он недавно

курировал, в связанный с его предыдущей работой банк и т.п. Особую тревогу это

породило в связи с денационализацией ряда предприятий и целых отраслей.

Возможны и другие варианты потенциально опасных связей государственного

аппарата и бизнеса. С такой практикой необходимо бороться. Например, в

Великобритании, при проводимой политике стимулирования перехода способных и

заинтересованных управленцев из частного сектора на государственную службу,

существуют определённые нормативные ограничения на переход с государственной

службы в частный сектор. В частности, служащие трех высших ступеней в течении

двух лет после своей отставки имеют право поступить на работу вне

государственного аппарата только с разрешения правительства. Служащие более

низких рангов тоже обязаны получать подобные разрешения.

[10]

14.3 Особенности процессов изменения государственной службы и этики

госслужащих в России.

Как бы мы ни оценивали современное российское чиновничество, они не

инопланетяне, а «срез», «слепок» общества, «болеющий» теми же болезнями, что и

последнее.[11] Во – первых,

нельзя отделять Россию от мирового сообщества с присущими ему изменениями и

тенденциями, ибо в своеобразном, иногда искажённом виде, но эти тенденции имеют

место и в нашей стране, и отнюдь не только в годы реформ.

Во – вторых, чиновники испытывают на себе влияние специфических проблем

российского общества. Сами социальные условия жизнедеятельности, общая

нестабильность и неопределённость, неуверенность в перспективе трудовой,

служебной деятельности нацеливают преимущественно на краткосрочные цели,

достижение материальной стабильности. Вслед за общими прежними ценностями

нашего общества, «перестал действовать и прежний неформальный «кодекс

административной морали», на смену ему пришёл почти полный моральный вакуум».

[12] А ведь 75 % современных государственных служащих России – выходцы из

старой советской номенклатуры. И мы знаем, насколько трудно было многим людям

среднего и старшего возраста адаптироваться к новым условиям.

Также надо учитывать и обстоятельство, что доминирующий тип чиновника

формируется конкретной управленческой ситуацией. В частности, регулярная

перетряска структуры государственного аппарата и дестабилизация власти

способствуют оттоку лучших кадров, обесценивают профессиональные качества

чиновничества, приводят к утрате нормативного контроля над его корпоративным

сознанием, разрушают нравственные и поведенческие образцы служения государству.

[13] А с учётом того, как у нас происходят кадровые изменения, они зачастую

воспринимаются как произвольные и немотивированные, ведут к деморализации

персонала, утрате доверия ко всему социальному окружению.

Говоря, например, о профессиональном развитии,

[14] надо сказать, что оно не входит в систему главных ценностей

специалистов, при этом большинство из них весьма высоко оценивают свои

профессиональные качества (70-80% не сомневаются в своём профессионализме).

Необходимо подчеркнуть, что в структурах государственного управления нет

нормальных традиций уважения к знаниям, компетенции, современной

административной культуре. Возможности для карьеры по-прежнему предпочтительнее

не для профессионала, а для человека со способностью к налаживанию «нужных»

связей, гибкому приспособленцу. В должностном продвижении увеличивается роль

протекции.

Наиболее подавленно чувствуют себя люди старшего возраста с их низким

статусом на рынке управленческого труда, бесперспективностью карьеры,

нестабильностью, угрозой увольнения. Однако эта проблема остаётся практически

вне поля зрения кадровых служб. Государство в лице органов управления как бы

отторгает эту часть персонала, рассчитывая, очевидно, на то, что простая

смена поколений естественно разрешит проблему. Однако такое отношение

приводит, понятным образом, к распространению коррупции среди этих людей, так

как рассчитывать на государство, государственные органы, в которых они

работают, и их поддержку, они больше не могут.

Также надо отметить, что хотя бюрократия, как и другие слои, неизбежно

испытывает все последствия общего падения нравов, мучительного пересмотра

базовых ценностей и других последствий общего падения нравов, мучительного

пересмотра базовых ценностей и других духовных коллизий нашего времени, «она

всё же стоит как бы особняком в данной духовной ситуации. Политическое

сознание и этика номенклатуры оказались практически не идеологизированными.

Однако, занятая бюрократией нравственная лакуна и спасительна, и губительна

одновременно. Ведь, с одной стороны, чиновничество застраховано от крайних

форм минимизации нравственных требований, чреватых самораспадом личности, не

способной выдержать жёсткие технологии модерна и потому пускающейся «во все

тяжкие» (пьянство, суицид и пр.). С другой стороны, незыблемость

общественного положения государственных чиновников формирует у них ощущение

самодостаточности групповых норм и правил поведения как критерия

нравственного выбора. Тем самым корпоративные, служебно-ролевые цели

выдвигаются в качестве первичных поведенческих принципов и приоритетов

этического характера. Это, в итоге, деидеализирует моральные критерии

бюрократии, неизбежно ведёт к утрате ею общецивилизационных ценностей и

критериев. Такая точка отсчёта оправдывает своеволие чиновников.

Итак, причиной плачевной ситуации современной Российской этики

государственной службы является резкая перестройка нашего общества в 90-е

гг., что вызвало опять же резкие перестройки на государственной службе. И те

изменения на государственной службе, которые на Западе вызревали и логически

развивались десятилетиями, у нас стараются произвести буквально за несколько

лет. Всё это вызвало падение нравов чиновников (как и остальной части

общества), которое имеет возможность «расцветать» в такой нестабильной

ситуации. И если на Западе сращивание этических кодексов политики,

государственной службы и бизнеса тоже началось «не вчера», то у нас эти

кодексы начали взаимодействовать, ещё не оформившись сами по себе в

отдельности. Это ещё больше «давит» на российское чиновничество и

«запутывает» того чиновника, который старается жить и работать честно.

Процессы, происходящие в государственной службе, осознаются медленно, а для

населения многие изменения оказываются непонятными и мало мотивированными. По

этой причине усиливается конфликт между населением и органами

государственного и муниципального управления, в частности, отмечается, что

появился новый тип конфликта с населением, который связан с чиновником,

ощущающим неприязнь со стороны населения к себе даже тогда, когда он ничего

ещё не сделал. Эта напряжённость в отношениях исходит со стороны населения,

которое, испытывая недоверие к государству, идёт с обращением к

государственному служащему, будучи заранее убеждённым, что помощи ему не

окажут.

В качестве выходов из складывающихся нравственных коллизий в среде

государственной службы и органов местного самоуправления ряд учёных развитых

стран видят необходимость отхода от либеральных моделей развития и

возвращения как в обществе в целом, так и в государственной службе в

частности, к ценностям традиционным: для стран Запада возвращение к

республиканским идеалам и ценностям, для стран постсоветского пространства и

Восточной Европы – к ценностям неосоциализма.

В современной России в качестве такого решения предлагают разработать и

ввести в действие этический кодекс государственного служащего, существующий

во многих странах и даже в некоторых субъектах Российской Федерации. Какие

доводы можно привести в пользу этого? Это то, что:

· Практически невозможно составить исчерпывающий перечень предписаний

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11