Особливості державотворення та формування бюджетної системи в період гетьманату Павла Скоропадського

Розхитані фінанси вдалося налагодити й створити державний бюджет. Спроби побудувати бюджет України на базі власної державності були зроблені в 1917 - 1920 роках. Центральна Рада наприкінці 1917 року намагалася унезалежати фінанси України від фінансів Росії. Повний бюджет було побудовано тільки за гетьмана Павла Скоропадського. Загальну суму його прибутків обраховано на 3249730000 крб., видатків - 5346735000 крб. Дефіцит у 2097005000 крб. повинен бути покритий випуском серії білетів державної скарбниці на суму 1004650000 крб. Та іншими кредитними операціями на суму 1092355000 крб. [34, 49]

Крім цього, гетьманові Павлу Скоропадському дісталася ще одна "спадщина": мав виконати торговельні угоди з продуктового і сировинного постачання до Німеччини і Австро-Угорщини. Розмір поставок був неймовірний: приміром, до 31 червня 1918 року український уряд мав забезпечити відвантаження одного мільйона тонн хліба! Але попередній представник УНР, міністр Порш, з таким планом погодився, практично не розуміючи того, як УНР все це виконуватиме за розвалу українського сільського господарства. Натомість із квітня до жовтня 1918 року професіонали-міністри уряду Павла Скоропадського без продподатків, продрозверстки, а за звичайної ринкової економіки змогли поставити до Німеччини і Австро-Угорщини 44524000 пудів хліба. А з Німеччини і Австро-Угорщини було відвантажено вугілля, мінеральних мастил, сільськогосподарських машин та інших вантажів загальною вагою 24548000 пудів. [19,50]

Доля ж гетьманської скарбниці зацікавила свого часу і українського історика-емігранта, доктора історичних наук Ісидора Нагаєвського, який пише: "…Гетьман передав Директорії державну скарбницю в три більйони карбованців. Залишаючи Київ, Директорія віддала наказ зібрати всі гроші, цінні папери, депозити всіх київських банків. За наказом міністра фінансів Бориса Мартоса з Києва було вивезене все золото, срібло, платина, перли з ювелірних магазинів". Що це було справді так, непрямо свідчив Євген Коновалець, який писав, що до січових стрільців була вимога міністра фінансів Мартоса послати в його розпорядження кілька підрозділів для проведення реквізиції золота в київських магазинах.

Нагаєвський стверджує, що частину зарубіжної валюти Мартос вмістив у берлінські та віденські банки, решту забрали різні місії (їх було близько семи десятків) за кордон. А золото, срібло, платину і перли згодом забрав головний отаман Петлюра. Дещо він роздав партіям: ЦК УСДРП отримав 5 мільйонів німецьких марок і тримав їх у Берліні; ЦК УПРС - 18 мільйонів німецьких марок - у віденських банках. Крім того, Директорія привозила з Німеччини надруковану там українську валюту. У віденських банках головний отаман тримав і валютний запас державної скарбниці, який він вважав за потрібне витратити на поповнення забезпечення армії УНР (зброя, техніка, боєприпаси, медикаменти, взуття, обмундирування). На початку 1919 року з цією місією за кордон виїхав Кедровський. Та не дрімала друга опозиція - українські ліві есери, що залишилися в Києві легально навіть після захоплення міста Червоною Армією. Тепер, після розгрому Української Держави, повернули фронт боротьби проти Директорії. Українські дипломатичні місії ще довго користувалися грошима з гетьманської скарбниці, як і лідери українських демократичних партій. [34, с88]

31 травня 1918 р. гетьман Скоропадський віддав наказ про запровадження нових паперових грошей - гривень. Друкувалися вони у Берліні, оскільки були замовлені в Німеччині ще Центральною Радою [52]

Номінальна вартість паперових грошей усіх країн кінця ХІХ-ХХ ст. вказувалася на них у золотому еквіваленті. Подібне було здійснено і щодо українських грошових знаків. Один карбованець містив 17,424 долі золота (доля = 0,044 434 896 грн.), а гривня - 8,712 долі. До накопичення золотого запасу вартість національної валюти забезпечувалася природними багатствами України та її майном. Сутність такої організації державних фінансів була втілена у світовому механізмі міжнародного золотого стандарту - міжнародній валютній системі, що діяла на межі ХІХ-ХХ ст., відповідно до якої кожна країна встановлювала вартість своїх грошових одиниць у певній кількості золота. Теоретично українські грошові одиниці спиралися на функціональну економічну теорію, згідно з якою, на противагу субстаціональній (металевій) теорії, золоте покриття для державної валюти не було обов'язковим. Міністерству фінансів довелося вдосконалити й уніфікувати правові підстави випуску й забезпечення кредитових білетів і знаків Держскарбниці, що значно облегшило емісійну політику. Було розроблено й проект закону про державну грошову одиницю, якою передбачалося зробити карбованець, що однак не було втілено в життя через падіння влади П. Скоропадськогo [53].

5 серпня 1918 р. з'явились перші паперові гривні. Це були 3,6 - відсоткові облігації внутрішньої позики й називалися "Білетами Державної Скарбниці" номіналом у 50, 100, 200 та 1000 грн. Такі білети друкувалися з 8 купонами (по 4 з кожного боку банкноти). Спочатку планувалося використовувати ці білети як облігації для внутрішньої позики, проте через брак грошей у серпні 1918р. уряд наказав використовувати їх як гроші.

Але уряд П. Скоропадського так і не зміг повністю опанувати становище у сфері фінансів та грошового обігу. Попередня влада залишила своєму наступнику досить важку спадщину. Українська Держава не мала дієвого бюджету, всі установи жили у борг, видатки на державне управління безперервно зростали. Через це Україна жила за рахунок інтенсивної роботи друкарського верстата. Збільшення грошової маси призвело до величезної інфляції та зростання цін [50].

Але, незважаючи на велику кількість випущених знаків, в обігу перебувало дуже мало грошей. Відсутність регулярного сполучення між регіонами, нестача товарів призводили до осідання грошей, переважно на селі. Всі вони офіційно мали один курс: один рубль усіх російських випусків дорівнював одному карбованцю українських та одному карбованцю місцевих емісій, хоч на практиці було зовсім не так. Тому в Україні процвітали спекуляція грошима, гра на курсах.

Уряд гетьмана не наважився на головне: не впровадив українську грошову одиницю як власну валюту і не визнав російську валюту іноземною. А вже у травні почалася емісія поштових марок-грошей, про які йшлося вище. Проте внаслідок скорої інфляції вартість марок упала. Тому у закладах торгівлі їх в'язали по 100 штук разом. В таких "в'язанках" вони були в обігу до кінця 1919 року, а подекуди і пізніше.

Згідно з договором між Україною і Німеччиною, остання мала виготовити до 1 січня 1919 р. українські державні кредитові білети на суму 11500 млн. гривень. Крім того, продовжувати друкувати і знаки державної скарбниці у 25 і 50 карбованців без змін у оформленні.

В оформленні цих гетьманських паперових грошових, що були виконані Георгієм Нарбутом та Іваном Мозалевським знаків були використані мотиви з української народної творчості. [43,49]

15 травня Україною було підписано фінансову угоду з Німеччиною та Австро-Угорщиною, згідно з якою було визначено досить вигідний для неї розрахунковий валютний курс, який становив: 2 крони за 1 крб. та 1,33 1/3 марки за 1 крб (або 0,665 марки за 1 грн). Крім того, Україна зобов'язувалася надати цим країнам в позику 400 млн. крб. З цієї суми половина кредитувалася гетьманському уряду у вигляді українських державних авуарів у Рейхсбанку в Берліні і в Держбанку Австро-Угорщини у Відні та Будапешті. Решта (50%) білетів Держскарбниці Україна мала отримати: половину під 4,5% двохрічними німецькими білетами Держскарбниці та іншу половину австро-угорськими. Ця трансакція значно зміцнила авторитет вітчизняної валюти в центральноєвропейських країнах. Згідно з новою угодою (від 10 вересня) Україна зобов'язувалася надати повністю або частково до 30. VI. 1919 р. вищевказаним державам в позику 1 млрд.600 млн. крб. за курсом 0,85 крб. за марку та 0,50 за крону. В новій угоді відсотки визначалися у 3,5%. Крім того Німеччина зобов'язувалася до 1.I. 1919 р. збільшити прийняті нею замовлення на видрук українських паперових грошей до суми в 5 млрд.750 млн. крб. (11,5 млрд. грн..). Внаслідок цих угод на 14.I. 1919 р. зовнішні платежі України, наприклад, у Німеччині в марковому еквіваленті становили 452 млн.945 тисяч. Таким чином, ці кошти становили на той час зовнішній державний борг Німеччини Україні. Подібні зовнішні фінансові платежі існували й у банках Австрії та Угорщини. [9, 50]

Фінансові взаємини Гетьманату з крайовими урядами, що утворилися на терені колишньої Російської імперії не набули вагомих міждержавних масштабів. Через незавершеність переговорного процесу з більшовицькою Росією між Українською Державою і РРФСР не було укладено фінансового договору. Восени 1918 р. намітилося зближення України з антибільшовицькими урядами, що виникли на південному сході Росії. Тісні торгівельно-економічні відносини Гетьманатом було встановлено з Всевеликим військом Донським.29 жовтня Україною для Дону було відкрито кредит на 10 млн. крб. для відновлення перевозочних операцій. Подібну ж угоду було укладено і з кубанським урядом [9].15. XI. 1918 р. Гетьманом було затверджено таємну постанову про асигнування 10 млн. крб. на організацію Південної армії. Ці кошти призначалися “для передачі їх Урядові Всевеликого війська Донського" [9]. Разом з тим, Україна відмовила у грошовій допомозі Астраханському крайовому урядові. В скрутні для Гетьманату часи, 27. XI. 1918 р., незважаючи на непримириме ставлення А. Дєнікіна до державної України, уряд задовольнив прохання командування Добровольчої армії (очевидно, з огляду на військово-політичну ситуацію) про надання йому в позику 10 млн. крб. Крім того, в позику Грузинській республіці 20 липня було надано 50 тис. крб., а 25 листопада уряд ухвалив надати позику у 100 тис. крб. в розпорядження польського надзвичайного посланця. Більш вагомих угод у фінансовій сфері (подібних до договорів з Центральними державами за змістом, обсягом, політичною та економічною вагою) Гетьманатом так і не було підписано з жодною з країн близького чи далекого зарубіжжя [12, 53].

Самостійність держави передбачає і незалежність її фінансової системи. Кількість різноманітних російських грошей (т. зв. романівок, думських, керенок тощо) в Україні постійно зростала, досягнувши на 1. VI. 1918 р.10 млрд.447 млн. крб. Рубльова маса в Україні невпинно збільшувалася, в той час як вартість рубля стрімко падала (купівельна спроможність рубля впала до 6-7 коп.) і, знаходячись у рівному паритеті з карбованцем, тягнула донизу і його. У 1918 р. на порядок денний постало питання про необхідність унезалежнення української грошової системи від впливу рубля. Передбачалося накопичити близько 1 млрд. крб і лише потім безперешкодно розпочати обмін рублів на українські гроші.14 серпня було обмежено ввезення в Україну 5% серій зобов'язань російської Держскарбниці, а законом від 14 жовтня 1918 р. наказувалось надати до штемпелювання всі 5% короткотермінові зобов'язання до 15 листопада.5. XI. 1918 р. було затверджено закон про обов'язкове надання до обміну кредитових білетів вартістю 250 руб., а 7. XI. 1918 р. ухвалено закон про припинення обігу знаків вартістю 20 і 40 руб. Тоді ж з'явилося розпорядження міністра фінансів про штемпелювання білетів вартістю 1 тис. руб. зразка 1917 р.8 грудня Міністерство фінансів отримало право на цілковите вилучення з обігу будь-яких російських цінних паперів, 2 грудня уряд ухвалив рішення проштемпелювати всі без вийнятку російські грошові знаки61. Завершити заплановані заходи щодо виходу України з рубльової зони у 1918 р. не вдалося, однак процес цей було доведено до логічного кінця Директорією у січні 1919 р.

Основним джерелом прибутків до держбюджету є податкові надходження. Надходження податків за Гетьманату налагоджувалося, перш за все, не шляхом їхнього структурного вдосконалення, а в основному підвищенням ставок вже існуючих та відновленням механізму їх стягнення. Податкова база бюджетних надходжень спиралася в своїй основі на правову базу Російської імперії. Серед неї, зокрема, на Статут про подохідний податок від 6. IV. 1916 р. (із змінами згідно з урядовою постановою від 20. X. 1918 р), Статут про прості податки від 1814 р. (із змінами від 30. VIII. 1918 р) 62 чи, скажімо, на “Устав об акцызных сборах” від 1901 р. (із змінами від 4. X. 1918 р) тощо. Збільшено кілька промислових податків (25 травня, 30 серпня), 15 серпня підвищено ставки оплати зі страхування майна, в 1,5 рази підвищено збір із грошових капіталів і в 2-3 рази - ставки гербової оплати (10 вересня). В листопаді черговий раз підвищено поштово-телеграфний тариф. Було піднято акцизні збори на пиво, дріжджі, цигаркові гільзи, бібулу, нафтові продукти, сірники, тютюн. Започатковано акциз на виноградне вино та чай. Великі прибутки до бюджету давали державні монополії. Найбільші з них (понад 1/3 від усіх) було отримано від цукрової - 355 млн. крб. Горілчана монополія (запроваджена 31 липня) до жовтня 1918 р. дала чистого прибутку 87 млн. крб. Акцизні ж збори від посередніх податків принесли 180 млн. крб., з яких 148 млн. крб. надійшло від акцизу на тютюн. Проте, на нашу думку, за умов тривалішого існування державності зі стабілізацією внутрішньої ситуації та відродженням економіки відбулося б і вдосконалення податкової політики, до чого в Україні були й перспективи, й підстави. [49, 53]

На традиції й закони бюджетного права Росії базувалася праця й з укладання бюджету Української Держави. Російське ж бюджетне право мало в основі загальні кошторисні правила від 22. V.1862 р. та правила про порядок державного розпису прибутків і видатків та про асигнування із скарбу видатків розписом не передбачених від 8. III. 1906 р. Вже 3. V. 1918 р. Міністерство фінансів наказало всім урядовим відомствам надіслати до створеної при ньому Фінансової комісії всі кошториси до 7 липня, в яких мали бути зафіксовані всі їхні видатки та прибутки від 1.I. 1918 р. Зазначені кошториси, однак, надійшли лише у вересні, і праця фахівців над бюджетом розпочалася тільки восени і була завершена наприкінці року. Правда, тепер він вже являв собою швидше зведення річних державних прибутків і видатків, ніж повноцінний бюджет. Загальна сума бюджетних прибутків держави дорівнювала 3 млрд.179 млн.680 тис. крб., видатків же - 5 млрд.346 млн.735 тис. крб.65.14 грудня 1918 р. Гетьманат припинив існування і уряд так і не встиг затвердити український державний бюджет. Втім, праця фахівців над його зведенням не виявилася марною, 24.I. 1919 р. цей проект бюджету було затверджено як держбюджет УНР [49].

Фінансовий ринок України на час приходу до влади П. Скоропадського практично не контролювався державними установами. В той час як у обігу перебувала надзвичайно велика маса різноманітних паперових грошових знаків (від рублів думських і т. зв. “керенок", бонів і грошових сурогатів місцевих самоврядувань до карбованців УНР), сам уряд відчував надзвичайну нестачу коштів. Нестримна інфляція, що спіткала російський рубль, який вільно обертався в Україні, руйнувала вітчизняний фінансовий ринок, знецінювала нову національну валюту, державне грошове господарство було розладнане й знаходилося у стадії поступового остаточного занепаду.

Протягом короткого періоду існування Гетьманату не було здійснено якихось нових чи оригінальних фінансових започаткувань або комбінацій. Проте, попри всі соціально-політичні та економічні труднощі й негаразди (іноземна окупація, економічна криза, занепад системи податкових зборів, розлад управлінської мережі на місцях, зумовлених світовою війною й революційними подіями тощо), урядову фінансову політику було спрямовано в руслі відносно обмеженої вимушеної емісії, налагодження управлінських структур (департаментів Міністерства фінансів, створення Державного банку, податкових органів тощо), активної міжнародної грошової політики, розвитку банківської справи, виходу України з російської рубльової зони й свободи приватної ініціативи. Разом із тим, існували чималі недоліки, уникнути яких за нетривкий термін становлення Української Держави тодішні керівники країни не спромоглися, а виправити не встигли. Серед них, зокрема, зумовлені політичними причинами поступки Німеччині та Австро-Угорщини на переговорах із фінансових питань, незавершеність виходу з рубльової зони, опертя в урядовій податковій і бюджетній політиці на недосконалі дореволюційні закони тощо.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11