Адміністративний примус в правоохоронній діяльності міліції в Україн

Для встановлення режиму законності необхідно сконцентрувати увагу не тільки на гарантіях прав особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, але і на гарантіях, наданих особі, якій правопорушенням заподіяно моральну, фізичну чи майнову шкоду, тобто потерпілому. Як справедливо зазначає С. Тараненко, держава має турбуватися не тільки про правопорушників, але і про тих, хто потерпів від вчинених ними діянь. Останнім же часом розвиток адміністративно-процесуальних норм відбувається в напрямку захисту прав насамперед осіб, які вчинили адміністраивні правопорушення. Так, в чинному законодавсті не закріплено право потерпілого користуватися допомогою адвоката, на відміну від особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Тобто це явна дискримінація прав окремих учасників процесу [4-1]Тараненко С. Концептуальні засади забезпечення охорони прав і свобод особи в законодавстві про адміністративні правопорушення // Право України. - 1995. - № 7. - С. 36-38.[401].

Слід додати, що чинний КпАП не містить положення про те, хто, коли і де (в якому акті) визнає конкретну особу потерпілою. За потерпілим не закріплено також право вимагати порушення провадження про адміністративний проступок, право подавати докази, право виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, право оскаржити процесуальні дії посадових осіб (крім винесеної постанови) тощо. Потерпілий може реалізувати деякі з цих прав, посилаючись на Конституцію України, численні закони і підзаконні, особливо відомчі, нормативні акти. Але це тільки заплутує провадження, ускладнюючи і сповільнюючи процес розгляду справи, а значить і поновлення потерпілого у його правах, порушених адміністративним проступком. Не треба забувати, що постанова по справі про адміністративний проступок є беззаперечним доказом, який в подальшому допоможе громадянинові поновити порушені права, відшкодувати заподіяну шкоду. Тому доцільно всі права потерпілого визначити в одній статті КпАП, причому значно розширивши їх коло. Це дозволить потерпілому, захищаючи свої права, бути активним учасником провадження. Як мінімум, в ст. 269 КпАП права потерпілого має бути закріплено в такому ж обсязі, в якому в ст. 268 КпАП це зроблено щодо порушника.

В правовому регулюванні обов'язків свідка слід відзначити проблему забезпечення не тільки правдивості пояснень, але і самої участі його в провадженні. За винятком випадків виклику свідка до суду, коли його явка забезпечується засобами адміністративної відповідальності (ст.185-3 КпАП), змусити свідка належним чином виконати свої обов'язки практично неможливо. На думку дисертанта, адміністративну відповідальність слід передбачити за злісне ухилення свідка від явки за викликом будь-якого суб'єкта адміністративної юрисдикції, а також за відмову давати пояснення та неправдиві пояснення. Приблизно те ж саме можна сказати також про забезпечення участі у провадженні перекладача.

КпАП передбачає можливість участі у провадженні в справі про адміністративне правопорушення такого учасника як експерт, проте питання призначення і проведення експертизи не регулює. На думку дисертанта, слід погодитися з сформульованою в літературі пропозицією про необхідність усунення цього недоліку і врегулювання зазначених питань [171]Ващенко С.В., Поліщук В.Г. Адміністративна відповідальність: Навчальний посібник. - С. 90.[171].

Закріплення в законодавстві про адміністративні правопорушення потребують, на думку дисертанта, обставини, які виключають участь у провадженні ряду учасників, а також можливість заявлення відводів і самовідводів. Мова йде про посадових осіб, які розглядають справи, в тому числі і міліції, захисників, експертів, перекладачів, на що звертається увага в проекті Концепції реформи адміністративного права. На думку дисертанта, це питання слід вирішити приблизно так само, як це зроблено в Кримінально-процесуальному кодексі (ст.ст.54-63), тобто маються на увазі випадки, коли виникають сумніви в об'єктивності і неупередженості учасника [314]Михеєнко М.М., Нор В.Т., Шибіко В.П. Кримінальний процес України: Підручник. - С. 72.[314].

Нарешті, слід звернути увагу на проблему відшкодування потерпілим, свідкам, експертам і перекладачам витрат, яких вони зазнали у зв'язку з явкою в орган міліції (до посадової особи), в провадженні якого перебуває справа про адміністративне правопорушення. Йдеться про збереження за ними середнього заробітку за місцем роботи за час їх відсутності у зв'язку з такою явкою. На думку дисертанта, в ст. 275 КпАП мова має йти не про збереження заробітку, а про його відшкодування за рахунок держави. Раніше, коли громадяни одержували заробітну плату на підприємствах, в установах та організаціях, які були виключно державними (колгоспи в цьому плані мало від них відрізнялися), його виплата, по суті, здійснювалась із державних коштів, тобто не було принципової різниці, з якого джерела цей заробіток відшкодовувався. В наш же час все більше юридичних осіб засновується на колективній або приватній власності, на які в цих випадках фактично покладається виконання державних зобов'язань, оскільки, як зазначалося, одним із основних принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення є публічність (офіційність), зміст якого передбачає, що це провадження здійснюється від імені держави і за її рахунок.

Як справедливо зазначається в літературі, діяльність учасників провадження в справах про адміністративні правопорушення розвивається в часі як послідовний ряд пов'язаних між особою процесуальних дій щодо реалізації їх прав та обов'язків. Весь процес складається з кількох фаз розвитку, що змінюють одна одну. Їх прийнято називати стадіями [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 346.[266], інколи - процедурами [250]Коваль Л. Адміністративне право України. Курс лекцій. - С. 132.[250]. Сказане цілком стосується адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції. В літературі в основному використовується визначення стадії провадження, сформульоване Д.М. Бахрахом, який розуміє під нею таку порівняно самостійну частину провадження, яка поряд з його загальними завданнями має властиві тільки їй завдання, документи та інші особливості [148]Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. - М., 1996. - С. 324.[148]. Проте найбільш змістовне і повне визначення стадії провадження, на думку дисертанта, поки-що сформулювали О.М. Бандурка і М.М. Тищенко, які зазначають, що процесуальна стадія становить відносно відокремлену, виділену в часі і логічно пов'язану сукупність процесуальних дій, спрямовану на досягнення певної мети і вирішення відповідних завдань, що функціонально співвідносяться з ними, яка відрізняється власним колом суб'єктів і одержує закріплення у відповідних процесуальних актах [144]Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: Учебник. - С. 177.[144].

Погоджуючись в основному з наведеним визначенням, зазначимо, що, на жаль, не всі стадії провадження в справах про адміністративні правопорушення одержали закріплення в КпАП. Але з'ясуємо спочатку питання про види цих стадій. В більшості літературних джерел останніх років називається чотири стадії зазначеного провадження. На першій стадії з'ясовуються факт вчинення, обставини правопорушення, дані про винного і складається адміністративний протокол. На другій стадії відповідний суб'єкт розглядає матеріал і приймає постанову, яку на третій стадії може бути або оскаржено громадянином, або опротестовано прокурором, або переглянуто з ініціативи вищого органу. Третя стадія є факультативною, необов'язковою, вона закінчується ухваленням рішення про скасування, зміну або залишення постанови без змін. Четверта стадія - виконання постанови - починається відразу ж після її прийняття або після розгляду скарги (протесту). Розбіжності переважно стосуються назв стадій, причому, найбільше їх щодо назв двох з них - першої і третьої.

Початкова стадія має два основні варіанти назви: адміністративне розслідування [359]Производство по административным правонарушениям. - С. 13; [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 347; [242]Ківалов С.В., Біла Л.Р. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. - С. 54; [250]Коваль Л. Адміністративне право України: Курс лекцій (Загальна частина). - С. 132-133; [168]Васильев А.С. Административное право Украины (общая часть). Учебное пособие. - С. 229.[359; 266; 242; 250; 168] або порушення справи про адміністративний проступок [112]Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - С. 202; [144]Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: Учебник. - С. 177; [248] Клюшниченко А.П. Организация административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в свете Основ законодательства СССР об административных правонарушениях: Учеб. пособие. - С. 45.[112; 144; 248]. Проте, і той і інший варіанти викликають заперечення. Перш за все, термін «розслідування» має певне кримінальне забарвлення, його використання є зручним, але не зовсім коректним. До того ж, розслідувати справу неможливо, якщо її не порушено. Що ж стосується другої назви, то вона, як уявляється, є дещо незавершеною, оскільки одним тільки порушенням справи не буде досягнуто завдань цієї стадії. На думку дисертанта, правильно цю стадію слід назвати «порушення справи про адміністративний проступок і попереднє з'ясування її обставин», адже «розслідування», яке відстоюють деякі автори [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / За заг. ред. І.П.Голосніченка і Я.Ю.Кондратьєва. - С. 156.[105], полягає саме в попередньому з'ясуванні обставин справи.

Щодо назви другої стадії можна відзначити одностайність авторів: в більшості випадків вона називається розглядом справи про адміністративний проступок і винесенням постанови по ній, інколи використовується скорочена назва «розгляд справи», хоча зміст в неї вкладається той самий. Те ж саме можна сказати і про завершальну стадію провадження, яка в усіх джерелах називається однаково - виконання постанов про накладення адміністративних стягнень.

Третя, альтернативна стадія провадження в літературі називається або переглядом постанови [359]Производство по административным правонарушениям. - С. 13; [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 347; [242]Ківалов С.В., Біла Л.Р. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. - С. 55.[359; 266; 242], або оскарженням чи опротестуванням постанови [112]Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - С. 202; [144]Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: Учебник. - С. 177.[112; 144], і лише інколи ці дії поєднуються [417]Управленческие процедуры. - С.125.[417]. На думку дисертанта, найбільш прийнятною є остання позиція, і третю стадію провадження слід назвати «оскарження (опротестування) і перегляд постанови по справі про адміністративний проступок».

Розглянувши питання про сутність та види стадій провадження в справах про адміністративні проступки, зазначимо, що цей аналіз був необхідним для формулювання пропозицій до структурної побудови процесуальної частини майбутнього КпАП України. Як уявляється, ця частина має будуватися саме із врахуванням стадій провадження. Тобто всі структурні підрозділи (найкраще, щоб це були розділи) процесуальної частини, крім загальних питань, мають відповідати кожній із зазначених стадій і навіть більше того - мати таку ж назву. Це дозволить дещо покращити логічну побудову КпАП, вирішити деякі питання, які в наш час Кодексом не врегульовано, нарешті, зробити КпАП зручним для користування.

Про проблеми визначення деяких загальних питань провадження в справах про адміністративні проступки та закріплення системи і правового статусу його учасників вище вже було сказано. Розглянемо тепер особливості та перспективи регулювання стадій чи процедур зазначеного провадження в КпАП України, проблеми здійснення таких процедур посадовими особами міліції.

Насамперед, більш детальної регламентації потребують дії, які здійснюються на стадії порушення справи і попереднього з'ясування її обставин. Ця проблема безпосередньо і насамперед стосується міліції, адже саме її працівники порушують більшість справ про адміністративні проступки і здійснюють підготовчі дії на першій стадії провадження. Сьогодні зазначена стадія обмежена визначенням порядку застосування заходів припинення, спрямованих на забезпечення провадження у справах про адміністративні проступки, і порядку складення протоколу про адміністративний проступок. В КпАП відсутні норми, які регламентували б процесуальну діяльність, спрямовану на забезпечення прав учасників провадження (наприклад, порядок розгляду клопотання), на збирання і закріплення доказів тощо. Окремі положення КпАП застаріли, деякі з них не відповідають Конституції України, що ускладнює, а в окремих випадках унеможливлює застосовування адміністративної відповідальності.

Передусім, в КпАП має бути визначено підстави та приводи порушення провадження. Єдиною фактичною підставою порушення провадження є наявність в діянні особи складу адміністративного проступку. Проте самої лише фактичної підстави недостатньо для того, щоб провадження у справі розпочалося. Для цього необхідна ще й формальна, процесуальна підстава, тобто інформація про правопорушення. Іншими словами, крім підстави для порушення справи про адміністративний проступок має бути ще й привід. Такими приводами в КпАП слід, на думку дисертанта, визнати: звернення (письмові або усні) громадян; повідомлення посадових осіб органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій; повідомлення засобів масової інформації; повідомлення об'єднань громадян; безпосереднє виявлення проступку уповноваженою посадовою особою. Закріплення в КпАП звернення громадян як приводу до порушення провадження стане однією з гарантій того, що їх права будуть захищені.

Особливе значення в процесуальній діяльності міліції має такий привід як безпосереднє виявлення порушення працівником міліції. Він відрізняється від інших приводів насамперед тим, що питання про порушення адміністративної справи вирішується за власною ініціативою працівника, який здійснює нагляд за виконанням відповідних правил. Зазначений привід має деякі особливості. По-перше, безпосередній розсуд працівника ніде не фіксується і тому не завжди підлягає контролю. По-друге, припущення про порушення виникає тільки у свідомості цього працівника. У випадку непідтвердження такого припущення нема необхідності офіційно спростовувати його винесенням якогось спеціального документа. Разом з тим в ряді випадків виникають проблеми із забезпеченням доказів вчинення проступку, оскільки часто при цьому присутні тільки працівники міліції, що нерідко дає привід необґрунтовано ставити під сумнів факт його вчинення.

Найважливішим документом, який складається на стадії порушення справи і попереднього з'ясування її обставин є протокол про адміністративний проступок. Ми не поділяємо точку зору деяких авторів про те, що складення протоколу є процесуальним моментом порушення справи [186]Галаган И.А. Административная ответственность в СССР: Процессуальное регулирование. - С. 93-94; [305]Масленников М.Я. Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: Сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. - С. 56; [239]Калаянов Д.П. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел. - С. 26.[186; 305; 239], протокол скоріше, як справедливо зазначається в літературі [417]Управленческие процедуры. - С. 127.[417], можна порівняти з обвинувальним висновком в кримінальному процесі, тобто в ньому вже фіксуються результати попереднього з'ясування обставин справи. Ще до складення протоколу може бути виконано ряд процесуальних дій - опитування свідків, потерпілих, застосовано заходи забезпечення провадження тощо. Отже, протокол можна вважати процесуальним документом, який фіксує закінчення стадії порушення справи і попереднього з'ясування її обставин.

Протокол є єдиною формалізованою підставою для подальшого провадження у справі про адміністративне правопорушення. Від того, наскільки грамотно його складено, залежить правильність розгляду справи по суті та обґрунтованість прийнятого рішення. Закон досить повно визначив перелік відомостей, які має бути відображено в протоколі. Ще детальніше порядок складення протоколу працівниками міліції врегульовано в Інструкцією з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженою наказом МВС України від 22 лютого 2001 року № 185. Проте зазначена детальність зовсім не означає, що в Інструкції вирішено всі проблеми. Зокрема, в закріпленому нею зразку бланку протоколу про адміністративне правопорушення варто було б, на думку дисертанта, безпосередньо перерахувати права та обов'язки, які оголошуються особі, щодо якої складається протокол. Тим більше, що в цій же Інструкції саме так вирішено зазначене питання у зразкові протоколу про порушення правил пожежної безпеки.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47