Адміністративний примус в правоохоронній діяльності міліції в Україн

Адміністративне видворення за межі України іноземців і осіб без громадянства, на думку дисертанта, також належить по числа заходів припинення, хоча ч. 3 ст. 24 КпАП і називає його адміністративним стягненням (це положення просто повторюється також в літературі [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 311.[266]). Такий висновок випливає з аналізу підстав застосування, мети і змісту цього заходу.

Адміністративне видворення іноземця чи особи без громадянства є досить серйозним примусовим заходом, на забезпечення законності під час здійснення якого звертається увага в міжнародно-правових документах. Зокрема, Міжнародний пакт про громадянські та політичні права, прийнятий Генеральною Асамблеєю ООН 16 грудня 1966 р. [87]Міжнародний пакт про громадянські та політичні права, прийнятий Генеральною Асамблеєю ООН 16 грудня 1966 р. // Права людини: Збірник документів / Укл. В.С.Семенов, О.Н.Ярмиш та ін. - Харків, 1997. - 202 с. - С. 4-25.[87] у статті 13 визначає, що іноземець може бути висланий за межі держави перебування на підставі рішення, винесеного відповідно до закону.

Адміністративне видворення застосовується лише до іноземців і осіб без громадянства, які постійно проживають за межами України, у випадках грубого порушення ними законодавства про правовий статус цих осіб в Україні, адміністративного, фінансового та іншого законодавства. Мета зазначеного заходу - припинити протиправну поведінку іноземців і осіб без громадянства. Метою ж адміністративного стягнення ст. 23 КпАП називає, перш за все, покарання порушника, виховання його в дусі додержання законів, а також запобігання вчиненню нових правопорушень. Адміністративне стягнення, крім обмежень, пов'язаних з його реалізацією, тягне для правопорушника ще й так званий стан «адміністративної покараності», тобто протягом року особа вважається такою, що була піддана адміністративному стягненню. Адміністративне видворення зазначених наслідків не викликає.

Нарешті, про припиняючий характер цього заходу свідчить порядок його застосування. Адміністративне стягнення реалізується в ході провадження в справах про адміністративні правопорушення, порядок якого на адміністративне видворення не поширюється.

Все сказане дає підстави стверджувати, що адміністративне видворення іноземців і осіб без громадянства за межі України не можна назвати адміністративним стягненням. А оскільки мова в цих випадках йде про припинення протиправної поведінки, то воно не може бути чимось іншим, крім заходу адміністративного припинення.

Практична реалізація адміністративного видворення іноземців покладена на міліцію. Зазначена діяльність міліції здійснюється відповідно до ряду нормативних актів: Закону України “Про правовий статус іноземців” [23]Про правовий статус іноземців: Закон України від 4 лютого 1994 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 23. - Ст. 162.[23], Правил в'їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України i транзитного проїзду через її територію, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 1995 р. [48]Правила в'їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України i транзитного проїзду через її територію: Затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 1995 р. // ЗПУ України. - 1996. - № 4. - Ст. 148.[48], актів МВС України.

Стаття 32 Закону України “Про правовий статус іноземців” встановлює, що іноземця може бути видворено за межі України, якщо а) його дії суперечать інтересам забезпечення безпеки України або охорони громадського порядку; б) це є необхідним для охорони здоров'я, захисту прав i законних інтересів громадян України; в) він грубо порушив законодавство про правовий статус іноземців. Отже, в Законі підстави адміністративного видворення визначено у найзагальніших рисах, тому їх можна вважати лише загальними орієнтирами для вирішення питання про видворення конкретної особи. У зв'язку з цим зазначені підстави має бути доповнено, конкретизовано, деталізовано у інших (підзаконних) нормативних актах. Детальне визначення переліку порушень, вчинених іноземцями, а також інших обставин, за яких до них може бути застосовано видворення, безперечно, сприятиме забезпеченню законності застосування цього заходу. Слід звернути увагу також на те, що адміністративне видворення застосовується після реалізації покарання, є заходом попередження, профілактики нових правопорушень з боку іноземців. Отже, його слід розуміти ще й як додатковий захід правового примусу.

Аналіз відомчих нормативних актів і практики діяльності підрозділів МВС України показує, що в правовому регулюванні їх діяльності існує чимало проблем, які необхідно якнайшвидше вирішити. Зокрема, слід нормативно визначити компетенцію галузевих служб щодо реалізації рішень про видворення іноземців з України, оскільки вона практично не врегульована. Так, на сьогодні не встановлено перелік необхідних матеріалів, які має бути зібрано для порушення питання про видворення іноземців; залишається нормативно невизначеним максимальний строк затримання іноземців з поміщенням до ізолятору тимчасового утримання; не визначено їх права і обов'язки під час перебування в цих ізоляторах тощо. Потребує детального врегулювання також порядок оскарження іноземцями рішень відповідних органів про видворення, постанов про затримання для подальшого видворення з України під конвоєм, строки і порядок розгляду цих скарг та можливі варіанти рішень за ними.

Варто вказати також на недостатню розробленість поняття «видворення» як в законодавстві, так і в правовій науці. В наш час під видворенням розуміється як прийняття рішення про те, що відповідна особа має залишити територію України з наступним добровільним його виконанням, так і примусове супроводження під конвоєм іноземця або особи без громадянства до кордону України з примушуванням його до перетинання цього кордону. Навіть на перший погляд видно, що це різні заходи. Прийняття рішення про небажаність перебування в Україні тої чи іншої особи - це ще не видворення, оскільки при цьому відсутній елемент примусу, видворення, на думку дисертанта, починається тоді, коли іноземець або особа без громадянства ухиляється від виконання цього рішення, і міліція в примусовому порядку доставляє цю особу до кордону і переправляє через нього.

Однією з проблем адміністративного видворення є видворення осіб без громадянства. Суть її полягає в тому, що цих осіб можна видворити тільки при наявності згоди на їх прийняття з боку відповідної держави. Проблема адміністративного видворення ускладнюється не тільки недосконалістю законодавства України, а й економічними факторами - відсутністю коштів на проїзд, прямих транспортних зв'язків з країнами, до яких належить випровадити видвореного (наприклад, з Афганістаном, Пакистаном, країнами Близького Сходу), а також небажанням сусідніх держав приймати таких осіб до себе. Тому для реального виконання цього заходу необхідно не тільки вдосконалювати законодавство, а й вирішити ряд економічних, фінансових питань, а також налагодити необхідні міждержавні зв'язки.

Заходи адміністративного припинення, які було розглянуто в цьому підрозділі, припиняючи, перериваючи протиправну поведінку, тим самим запобігають вчиненню нових правопорушень, до того ж часто-густо набагато небезпечніших. Тобто ці заходи мають ще й чітко виражену профілактичну спрямованість. І чим активніше міліція використовує право на застосування цих заходів припинення, тим ефективніша охорона громадського порядку, тим менше умов, за яких може бути вчинено нові правопорушення.

3.3 Заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки в діяльності міліції

Значення заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення в правоохоронній діяльності міліції обумовлено великою кількістю цих правопорушень. Щорічно міліція складає мільйони протоколів про адміністративні проступки, і практично кожному випадку складення протоколу передує застосування того чи іншого заходу забезпечення.

Заходи забезпечення провадження становлять специфічну групу заходів адміністративного припинення загального призначення. Їх особливості полягають, перш за все, в тому, що це несамостійні, допоміжні заходи впливу, застосуванням яких забезпечується створення умов для притягнення порушника до адміністративної відповідальності (в деяких випадках - і до кримінальної). Вони застосовуються з метою припинення адміністративних проступків, коли вичерпано інші заходи впливу, встановлення особи, складення протоколу про адміністративне правопорушення, забезпечення своєчасного і правильного розгляду справи, виконання прийнятих постанов. Заходи забезпечення застосовуються тільки в рамках провадження, що ведеться у зв'язку з правопорушенням, тобто лише з моменту порушення справи і до її припинення і лише до особи, яка вчинила правопорушення. Крім вчинення правопорушення мають існувати додаткові підстави застосування цих заходів - неможливість припинення правопорушення іншими засобами, виконати інші процесуальні дії (складення протоколу, встановлення особи тощо), можливе вчинення особою нових проступків. Нарешті, законодавством встановлено процесуальний порядок їх застосування: підстави, строки (в необхідних випадках), процесуальне оформлення (складення протоколу), порядок оскарження.

З усіх заходів адміністративного припинення заходи забезпечення провадження в адміністративно-правовій літературі були досліджені найбільш повно, оскільки їх дослідження велось одночасно з вивченням питань провадження в справах про адміністративні правопорушення [196]Див., наприклад: Голосніченко І.П. Попередження корисливих проступків засобами адміністративного права. - К., 1991; [221]Дорогих Н.М. Административно-правовые меры по преодолению пьянства и алкоголизма. - К., 1988; [245]Кисин В.Р. Меры административно-процессуального принуждения, применяемые милицией; [251]Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. - К., 1979; [253]Коваль Л.В. Охорона громадського порядку. - К., 1989; [305]Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. - Воронеж, 1990; [309]Матвеенков А.С. Производство по делам об административных правонарушениях (составление процессуальных документов). - Караганда, 1989 та ін.[196; 221; 245; 251; 253; 305; 309]. В наш час необхідне з'ясування цих питань відповідно до умов розвитку національного законодавства, становлення української державності, вироблення власної правоохоронної практики.

Варто зазначити, що правила застосування заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення законодавством визначено досить детально. Це стосується також діяльності міліції в цій сфері. Основний нормативний акт, який регулює підстави і порядок застосування зазначених заходів, - це Кодекс про адміністративні правопорушення. Деякі загальні положення сформульовано також в Законі «Про міліцію» та інших законодавчих актах. Порядок застосування міліцією окремих заходів забезпечення деталізується також в нормативних актах МВС України.

Заходам забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення в КпАП України присвячено окрему главу, яка називається „Адміністративне затримання, особистий огляд, огляд речей і вилучення речей та документів” (гл. 20). Ця глава передбачає можливість застосування таких заходів забезпечення: адміністративного затримання, особистого огляду, огляду речей, вилучення речей і документів, відсторонення водіїв від керування транспортними засобами і огляду їх на стан сп'яніння. Ще два заходи забезпечення встановлено іншими главами КпАП: доставлення порушника (ст. 259) і його привід (ст. 268). Уявляється, що ці заходи також слід було б включити до гл. 20, а її назву змінити на «Заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення», адже в нинішній назві перераховано навіть не всі заходи, передбачені цією главою. В наш час підготовлено проект нового КпАП, але в ньому, на жаль, норми, які визначають заходи забезпечення провадження, залишилися без змін. Цікаво, що в новому КпАП Російської Федерації, прийнятому 30 грудня 2001 р., зазначені питання вирішено саме таким чином.

Міліції надано право застосовувати всі перераховані заходи забезпечення. Більше того, у зв'язку з адміністративними правопорушеннями міліція використовує також інші заходи, наприклад, перевірку документів, без чого неможливо виконати інші процесуальні дії. В КпАП же цей захід примусу не згадується.

З урахуванням характеру функцій, які виконують заходи забезпечення провадження, в літературі їх інколи поділяють на три групи: заходи адміністративно-процесуального припинення; заходи, спрямовані на одержання доказів; процесуальні заходи виконання адміністративних стягнень [108]Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая. Учебник. Издание третье / Под ред. А.П.Коренева. - С. 240.[108]. Зазначимо, що такий поділ є досить умовним, адже всі заходи забезпечення мають припиняючий характер і всі вони тою чи іншою мірою сприяють одержанню доказів. Що ж стосується виконання постанов про накладення адміністративних стягнень, то для його забезпечення якісь спеціальні заходи не передбачено. Раніше ми вже звертали увагу на некоректність використання щодо заходів забезпечення терміну „адміністративно-процесуальні заходи”, яке має місце і в наведеному прикладі, тому не будемо повторюватись. Зупинимось на аналізі підстав та процедур застосування міліцією перерахованих заходів.

Доставлення порушника в міліцію або до штабу громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону чи громадського пункту з охорони громадського порядку можуть здійснювати всі працівники міліції. Воно застосовується, згідно зі ст. 259 КпАП, з метою складення протоколу про адміністративне правопорушення в разі неможливості скласти його на місці. Право на доставлення, таким чином, виникає лише за наявності зазначених в законі умов, а саме: 1) дії особи повинні мати ознаки адміністративного правопорушення, про вчинення якого обов'язково складається протокол; 2) повинні бути обставини, які перешкоджають складенню протоколу на місці вчинення правопорушення.

На думку дисертанта, в КпАП необхідно вказати ще на один випадок, коли особу може бути доставлено в міліцію. Мається на увазі вчинення правопорушень, за які передбачено застосування адміністративного затримання. Це ті випадки, коли є всі можливості скласти протокол про адміністративне правопорушення на місці, але особа підлягає адміністративному затриманню для забезпечення притягнення її до адміністративної відповідальності.

Як на недолік правового регулювання застосування зазначеного заходу варто вказати також на те, що в Законі «Про міліцію» взагалі не згадується про право міліції здійснювати доставлення порушників, відразу говориться про затримання, хоча останнє частіш за все застосовується до доставлених правопорушників. З огляду на це в літературі навіть висловлено думку про те, що доставлення є попередньою стадією адміністративного затримання [110]Административная ответственность в СССР / Под. ред. В.Н. Манохина и Ю.С. Адушкина. - С. 156.[110], хоча це вірно тільки певною мірою.

Крім доставлення осіб, які вчинили адміністративні правопорушення, працівники міліції мають право доставляти в міліцію осіб, які підозрюються у вчиненні злочинів. Так, п. 140 Статуту патрульно-постової служби міліції передбачає, що наряди доставляють в міліцію осіб за наявності однієї з таких підстав: коли цю особу застали при вчиненні злочину або безпосередньо після його вчинення; коди очевидці, в тому числі й потерпілі, прямо вкажуть на дану особу як на таку, що вчинила злочин; коли на підозрюваному або на його одягу, при ньому або в його житлі буде виявлено явні сліди злочину. Правова природа такого доставлення залежить від характеру обставин, за яких воно здійснюється. Якщо працівники міліції, які доставляють особу, діють на підставі постанови прокурора, слідчого або органу дізнання, то таке доставлення необхідно розглядати як елемент кримінально-процесуального затримання. Якщо ж здійснюється доставлення підозрюваного в рамках виконання адміністративної функції, коли працівники міліції діють як представники адміністративної влади, цей захід набуває адміністративно-правового характеру.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47