Роль бюджета в финансовом обеспечении экономического и социального развития региона

Однако, несмотря на эти расхождения и на федеральном, и на региональном уровне можно заметить, одну очень отрицательную черту: общая доля расходов на социальную сферу снижается как на федеральном (с 18,92% в 2001 г. до 15,22% в 2004 г.), так и на областном уровне (с 15,10% в 2001 г. до 14,77% в 2004 г.). При этом как видно по темпам снижения федеральный бюджет значительно опережает областной. Если такими темпами пойдет и дальше, то есть основания предполагать, что в скором времени мы останемся вообще без социальной сферы.

Глава 3. Проблемы финансового обеспечения и социального развития территории РФ

Бюджетная политика является ядром экономической политики государства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами. При планировании бюджетной политики государство должно исходить из необходимости обеспечения финансовой и социальной стабильности. Предсказуемость бюджетной политики - ключевой фактор общей макроэкономической устойчивости.

Бюджетная политика государства регулирует финансовые потоки между секторами национальной экономики, формирует государственные фонды де-нежных ресурсов и обеспечивает решения социально-экономических задач по предоставлению коллективных и индивидуальных благ в виде товаров и услуг за счет ресурсов бюджетной системы и государственных внебюджетных фон-дов. Регулирующим и контролирующим инструментом ее является бюджетный дефицит (профицит). Это сложная финансово-экономическая категория, в ко-торой отражаются и проявляются пропорции бюджетной системы, взаимосвя-зи между потоками доходов государства и потребностями в государственном финансировании, обеспечиваю-щем эффективную реализацию всех функций государства (регулирующую и управленческую, оборонную, социальную, инвестиционную, внешнеэкономи-ческую). Она является также результатом и критерием эффективности взаимо-действия государства с производственной и социальной сферами, банковской системой, финансовым рынком, внешним рынком.

Главными требованиями, предъявляемыми к бюджетной политике можно назвать:

1. Реалистичность.

2. Федеральный бюджет должен олицетворять ответственность государства за безусловное выполнение взятых на себя бюджетных обязательств.

3. Федеральный бюджет должен быть действенным инструментом политики финансового оздоровления экономики, не допустить роста инфляционных ожиданий.

4. Необходимо акцентировать внимание на увеличении доходов, причем не за счет роста налогового бремени, а за счет более решительного осуществления мер по легализации частнопредпринимательской инициативы.

5. Цели бюджетной политики должны быть максимально детализированы.

Долгое время бюджет России имел дефицитный характер. В последние годы бюджет не только не дефицитен, но и формируется исполняется с довольно большим профицитом.

Дефицит государственного бюджета не является однозначно негативным явлением. Его характер и роль должны оцениваться с учетом причин возникно-вения, направлений и целей использования мобилизуемых дополнительных финансовых ресурсов, источников и методов финансирования. Довольно распространена, как отмечаем профессор В.Д. Камаев, точка зрения, что рост бюджет-ного дефицита и государственного долга, направленного на его покрытие, влекут за собой реальные негативные последствия Камаев В.Д. Экономическая теория. М.: Владос, 1998. С.392-393.

. Согласно этой точке зрения:

Во-первых, выплата процентов по государствен-ному долгу увеличивает неравенство в доходах, поскольку значи-тельная часть государственных обязательств сконцентрирована в руках у наиболее состоятельной части населения. Погашение го-сударственного внутреннего долга приводит к тому, что деньги из карманов менее обеспеченных слоев населения переходят к более обеспеченным, т.е. те, кто владеет облигациями, становят-ся еще богаче.

Во-вторых, повышение ставок налогов (как средство выплаты государственного внутреннего долга или его уменьшения) может подорвать действие экономических стимулов развития про-изводства, снизить интерес к вложениям в новые рискованные программы и т.д., а также усилить социальную напряженность в обществе,

В-третьих, существование внешнего долга предполагает пере-дачу (при погашении этого долга) части созданного внутри стра-ны продукта за рубеж.

В-четвертых, рост внешнего долга безусловно снижает меж-дународный авторитет страны.

В-пятых, когда правительство берет займ на рынке капиталов для рефинансирования долга или уплаты процентов по государ-ственному долгу, это неизбежно приводит к увеличению ставки процента на капитал. Рост процентной ставки, в свою очередь, влечет за собой снижение капитализированной стоимости, со-кращение частных плановых инвестиций. В результате этого по-следующие поколения могут унаследовать экономику с умень-шающимся производственным потенциалом и всеми вытекаю-щими отсюда отрицательными последствиями.

В-шестых, можно отметить и чисто психологический эффект: с ростом государственного долга усиливается неуверенность на-селения страны в завтрашнем дне.

Но есть и другая точка зрения -- точка зрения «рикардианской школы» Рикардо Д. Начала политической экономии // Классика экономической мысли. М.: ЭКСМО-Пресс, 2000. , в соответствии с которой бюджетный дефицит и государственный долг могут и не повлиять на рост процентных ставок, уменьшение инвестиций и т.д.

«Нейтральность» бюджетного дефицита и государственного долга является следствием того, что снижение налогов при неиз-менном уровне государственных расходов само по себе может и не повлиять на рост расходов потребителей.

Это утверждение вытекает из теории поведения потребите-лей, в соответствии с которой потребители при выборе линии поведения учитывают не только текущий интерес, но и интерес будущего, т.е. будущий доход.

Снижение налогов при неизменных государственных расхо-дах, с точки зрения потребителя, думающего о будущем, означа-ет, что правительство финансирует данное снижение за счет роста государственного долга. В свою очередь, рост государственного долга подразумевает, что в будущем для его покрытия необходи-мо будет увеличивать налоги. Таким образом, фактически налоги не изменяются, а просто перераспределяются во времени.

Ожидания налогоплательщиков относительно будущего роста налогов и снижения доходов приведут к тому, что сегодняшнее потребление не увеличится, увеличатся лишь сбережения потребителей как защищая мера по поддержанию в будущем «привыч-ного» уровня жизни. Прирост частных сбережений позволит реа-лизовать государственные ценные бумага, предназначенные для покрытия бюджетного дефицита без увеличения нормы процента.

Или иначе -- рост частных сбережений будет равен по вели-чине снижению государственных сбережений, которое явилось следствием уменьшения налоговых поступлений. Объем сбереже-ний в рамках национальной экономики останется в целом неизменным, изменится лишь их структура (доля частных и го-сударственных сбережений в общем объеме национальных сбе-режений). Поэтому в данном контексте снижение налогов не приведет к последствиям, описываемым традиционной точкой зрения. Изложенные рассуждения означают, что финансирова-ние государственных закупок за счет государственного долга рав-нозначно их финансированию за счет налогов.

Бюджетный дефицит имеет распределительную (перераспределитель-ную), фондообразующую, стимулирующую и контрольные функции. В функ-ции распределения (перераспределения) его роль состоит в регулировании и направлении некоторой части ресурсов общества в распоряжении государст-ва сверх устоявшихся и заранее установленных финансовых пропорций. Фондообразующая функция проявляется в формировании определенного доба-вочного фонда централизованных бюджетных ресурсов за счет перераспреде-ления финансовых ресурсов других звеньев финансовой системы, стимулиру-ющая - реализуется в заинтересованности государства, общественных и част-ных субъектов экономических отношений в эффективности всей бюджетно-финансовой системы и использования источников бюджетного дефицита и мобилизуемых через этот механизм финансовых ресурсов. Контрольная функция отражает необходимость сбалансированности финансовых потреб-ностей и возможностей государства, ограничения централизации и огосудар-ствления финансовой системы, изъятия ВВП посредством налогов, установ-ленных государством.

На федеральном уровне бюджетный дефицит может сокращаться, а на уровне субъектов Федерации - расти. Такая тенденция наблюдается в 2001-2002 гг. вследствие повышения доли централизации налоговых доходов и появления выпадающих доходов у бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Это связано с принятием решения о полном зачислении поступлений от нало-га на добавленную стоимость в федеральный бюджет (раньше 15-25% налога направлялось в территориальные бюджеты), а также из-за снижения ставки на-лога на прибыль с 35 до 24%. Любимцев Ю. Бюджетный дефицит как фактор экономической политики // Экономист. 2002. №7. С.55-62.

Поэтому, несмотря на относительную самостоятельность бюджетов, регулирование бюд-жетных дефицитов в Российской Федерации должно строиться на единой кон-цептуальной основе и решаться при эффективном взаимодействии бюджетов всех уровней.

Налоговая политика Российской Федерации в последние годы далека от совершенства. Каждый год в бюджетном послании Президент говорит, что необходимо «Ныне действующая налоговая система не учитывает особенностей мотивации отечественных налогоплательщиков, что делает ее неэффективной. Доходы скрываются, капиталы перетекают из легального сектора в теневую экономику, вывозятся за границу» (1999 г. Послание Президента РФ Б.Н. Ельцина Правительству РФ от 12 апреля 1999 г. «О бюджетной политике на 2000 год» // Российская газета. - 13 апреля 1999 г.),«первый приоритет бюджетной политики - принятие налоговых законов, составляющих основу части второй Налогового кодекса Российской Федерации. Федеральный бюджет на 2001 год должен базироваться на новой налоговой системе» (2000 г. Письмо Президента РФ от 31 мая 2000 г. №Пр-1100 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу» // Российская газета. - 3 июня 2000 г.), «увеличение доходов федерального бюджета должно происходить не за счет увеличения налоговой нагрузки на экономику, а за счет расширения налогооблагаемой базы благодаря созданию благоприятных условий для развития частного бизнеса, сокращению нелегального теневого оборота» (2001 г. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год» // Российская газета. - 24 апреля 2001 г.), «следует сделать налоговый учет максимально удобным как для налогоплательщиков, так и для налоговых органов» (2002 г. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 1 июня 2002 г. «О бюджетной политике в 2003 году» // Справочная правовая система «Гарант»), «продолжение работы по совершенствованию налоговой системы и последовательному снижению налогового бремени остается среди приоритетных задач бюджетной политики» (2003 г. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2003 г. «О бюджетной политике в 2004 году» // Справочная правовая система «Гарант»).

Аналогично из года в год повторяются одни и те же цели бюджетной политики в области расходов: сокращение чиновничьего аппарата и как следствие сокращение управленческих расходов, а также увеличение доли расходов на социальную сферу.

Однако, кроме профицитности бюджета ничего не удалось в реальности добиться. Уже одно то, что ежегодно ставятся одни и те же цели свидетельствует о полном провале бюджетной политики, проводимой в государстве.

В бюджетном послании на 2004 года Президент в очередной раз сказал о том, что «доходная база федерального бюджета в значительной степени формируется за счет добычи и экспорта сырьевых ресурсов. В связи с этим высока зависимость финансовой системы от внешнеэкономической конъюнктуры. Налоговая система пока не в полной мере подстроена под цели обеспечения долговременного экономического роста и финансовой стабильности. Затянулись подготовка и принятие ряда глав Налогового кодекса Российской Федерации. Проблемой остается сложность налогового учета». При этом тут же он рассуждая о достижениях, он говорит, что «налоговая система становится более рациональной, сокращается число налогов, снижаются налоговые ставки» Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2003 г. «О бюджетной политике в 2004 году» // Справочная правовая система «Гарант».

Таким образом, невозможно определенно сказать, что лучше дефицит или профицит. Очевидно, что самым лучшим вариантом является сбалансированность бюджета, т.е. или небольшой дефицит, или не большой профицит.

В этой ситуации интересно, что в течение последних лет доктор экономических наук, член-корреспондент РАН С.Ю. Глазьев говорит о том, что предлагаемые Правительством параметры бюджета не могут привести к необходимым результатам и предлагает свою альтернативную бюджетную политику, реализация которой, как мне представляется, действительно может изменить существующие негативные тенденции Глазьев С. Инструментом какой социально-экономической политики быть бюджету-2001? // Российский экономический журнал. 2002. №9; Глазьев С., Петров Ю. Бюджет-2002: выбор социально-экономической политики // Российский экономический журнал. 2001. №9.; Глазьев С., Жукова М. Бюджет-2003: очередной выбор социально-экономической политики // Российский экономический журнал. 2002. №9. . По всей видимости в сентябрьском номере «Российского экономического журнала» вновь можно ждать подобной статьи С.Ю. Глазьева (на момент написания работы в декабре 2003 г. номер еще не вышел).

Концептуальные установки макроэкономической и бюджетно-налоговой политики бюджета 2003 года, также как и предыдущих, касаются источников бюджетных до-ходов и приоритетов бюджетных расходов, включая императив первоочередного обслуживания и погашения внешнего долга, при отказе государства от выполнения своих бюджетных обязательств перед гражданами. Бюджет на 2003 г. в концентрированном виде отражает суть социально-экономи-ческой политики федеральных властей. Ее основные принципы, а потому и структура государ-ственных доходов и расходов, параметры налоговой системы, мало менялись в последние годы. Некоторые корректировки в параметрах бюджета обусловливаются колебаниями мировых цен на нефть и другие сырьевые товары российского экспорта, графиком платежей по внешнему долгу и иными подобного рода факторами, не контролируемыми российскими властями.

Это, разумеется, не дает оснований квалифицировать социально-экономическую политику Правительства как пассивную или бесцельную: ее четкий общий вектор -- дальнейшее дерегулирование экономики в контексте присоединения России к ВТО (что является чрезвычайно опасной угрозой для сохранения экономического и политического суверенитета страны, если о нем после этого вообще можно будет говорить Петров Ю. Присоединение России к ВТО - новый раунд шокотерапии? // Российский экономический журнал. 2002. №3. ), ее последовательно реализуемые конкрет-ные направления -- снижение импортных и экспортных пошлин (влекущее за собой падение бюд-жетных доходов), приближение внутренних цен на энергоносители к мировым, расчленение есте-ственных монополий, развитие купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения, «дебюрократизация экономики» (в том числе радикальное сокращение сферы лицензирования видов экономической деятельности), развертывание налоговой реформы, призванной заменить граж-данско-правовые отношения государства как собственника недр с недропользователями отноше-ниями государственно-правовыми (неналоговыми), подпадающими под многие технические и до-говорные ограничения.

В этой ситуации очевидно, что необходима совершенно другая бюджетная политика. Представляется, что политика, разработанная С.Ю. Глазьевым, может развитию экономики. Суть этой политики состоит в увеличении доходов бюджета за счет природной ренты, получаемой за счет перераспределения сверхприбыли естественной монополии. Такая практика существует практически во всех современных государствах, обладающих значительными природными ресурсами, что способствует решению множества социальных проблем этих государств. То, что осуществление этой политики назрело в России и требует своего незамедлительного решения свидетельствует успех блока «Родина» во главе с С.Ю. Глазьевым на думских выборах 2003 года.

Повышение бюджетных доходов может быть достигнуто, по мнению Глазьева, не только за счет изъятия в доход бюджета большей части природной ренты, но и пресечения нелегального вывоза капитала и уклонения от уплаты налогов по экспортно-импортным операци-ям, повышения эффективности использования госимущества и других контролируемых государ-ством источников. Потенциал повышения бюджетных доходов консолидированного бюджета по этим источникам сверх плани-руемой российским правительством величины -- свыше одного триллиона рублей. Из них непо-средственно в доходах расчетного альтернативного бюджета 2003 года около 500 млрд. руб. (вместо 2417,8 млрд. руб. - 2895,4 млрд. руб.) Глазьев С., Жукова М. Бюджет-2003: очередной выбор социально-экономической политики // Российский экономический журнал. 2002. №9. С.7.. Не вдаваясь в подробности приводимых Глазьевым экономических обоснований этой суммы, следует признать их вполне обоснованными.

Важно сказать и о том, что при указании направлений расходов, на которые могут пойти дополнительные доходы (478 млрд. руб.), Глазьевым в первую очередь выделяется социальный блок: наука (61 млрд. руб.), образование (85 млрд. руб.), здравоохранение (25 млрд. руб.), культура и искусство (21,6 млрд. руб.), детские пособия, льготы инвалидам и ветеранам (50 млрд. руб.), Фонд софинансирования социальных расходов (27 млрд. руб.), повышение заработной платы других отраслей бюджетной сферы (101,1 млрд. руб.) и т.д. Данные направления расходов приведут к повышению минимальной заработной платы с 450 руб. в 2002 г. до 1000 руб. (с 1 октября 2003 года МРОТ была повышена лишь до 600 руб. Федеральный закон от 19 июня 2000 г. №82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда» (с изменениями от 29 апреля, 26 ноября 2002 г., 1 октября 2003 г.) // СЗ РФ. 2000. №26. Ст.2729; 2002. №18. Ст.1722; №48. Ст.4737; 2003. №40. Ст.3818.).

Вообще профицитность бюджета при явно заниженной сумме доходов даже без отмеченных Глазьевым дополнительных источников их повышения, выглядит странно, тем более в условиях тяжелого социального кризиса, когда минимальная зарплата (600 руб.) более чем в три раза ниже прожиточного минимума (2121 руб. в III квартале 2003 года Постановление Правительства РФ от 5 ноября 2003 г. №672 «Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации за III квартал 2003 г.» // Российская газета. - 11 ноября 2003 г.).

Глазьев, определяя приоритеты своей социально-экономической программы справедливо говорит о необходимости финансирования повышения инвестиционной активности, без чего невозможен рост производства, а следовательно и экономический рост.

Как им справедливо отмечается, «вечный экспортер сырья и импор-тер готовых изделий, не союзник и не равноправный партнер, а сателлит с плохо определенными правами и без гарантий их упрочения в будущем -- такова ныне перспектива России в американоцентричном мире XXI столетия. Если послевоенным Японии и Германии, воспринимавшимся Соединенными Штатами в качестве «непотопляемых авианосцев», было позволено догнать лиде-ров, то России рассчитывать на снисхождение не приходится; сохранение противоречий с Запа-дом и Японией -- непреложный факт. Нарастают и противоречия с вступившим в ВТО Китаем, требующим, в частности, свободного доступа своих граждан в Россию Не случайно Китай рисует Сибирь на своих картах как часть Китая, а о фактической оккупации Дальнего Востока Китаем и говорить не приходится..

Ясно, что мирохозяйственная глобализация в перспективе позволит выжить лишь активно поддерживаемым государством транснациональным корпорациям, а также обслу-живающим их средним и малым предприятиям. Отечественные «гиганты индустрии» без господ-держки, сопоставимой с той, которую получают западные корпорации, обречены. Сравнение рас-ходов США, стран ЕС и Японии на НИОКР, госзакупки, помощь сельскому хозяйству, импортные тарифы и т.п. с аналогичными российскими затратами не оставляет сомнений в том, что никаких равных условий конкуренции у российского бизнеса нет и в помине. Поэтому заклинания о «дере-гулировании экономики» при уровне госрасходов, на порядок более низком, чем в «цивилизован-ном мире», на глазах обесцениваются. В этом контексте показательно явное изменение «модуса уверенности» в высказываниях руководства Минэкономразвития России о необходимости сроч-ного вступления нашей страны в ВТО год назад и сегодня, когда против подобной срочности вы-ступили не только «банковское лобби», но и многие влиятельные «мануфактурщики». Да и вооб-ще, мысль о недопустимости стремительной либерализации российской экономики по навязывае-мым извне алгоритмам, еще вчера абсолютно отвергавшаяся «истеблишментом», сегодня все чаше звучит в официальных заявлениях правительственных чиновников разного уровня. Свою роль в этом, равно как и в соответствующем сдвиге в общественном сознании, явно сыграли независи-мая экспертиза официальных программ и проектов, принятых правовых актов, дискуссии в парла-менте, средствах массовой информации, на различных форумах и конференциях с участием оппо-зиционных сил» Глазьев С., Жукова М. Бюджет-2003: очередной выбор социально-экономической политики // Российский экономический журнал. 2002. №9. С.13..

В области стимулирования повышения инвестиционной и инновационной активности Глазьевым вполне обоснованно предлагается направить 74,9 млрд. руб. из дополнительных 478 млрд. руб. по таким направлениям как формирование лизингового фонда господдерж-ки здравоохранения (2,5 млрд. руб.) на закупку отечественного медицинского оборудова-ния; создание лизингового фонда господдержки воздушного транспорта (9 млрд. руб.) на закупку отечественных воздушных судов; образование лизингового фонда господдержки водного транс-порта (7 млрд. руб.) на закупку отечественных морских и речных судов; финансирование капи-тальных вложений, обеспечивающих реализацию приоритетных направлений структурной пере-стройки экономики (3 млрд. руб.); финансирование модернизации жилищно-коммунального хо-зяйства в целях энергосбережения и снижения эксплуатационных затрат (2 млрд. руб.); поддержку развития малых городов (2,5 млрд. руб.); ассигнования на проведение эффективной конверсии оборонных предприятий (8,0 млрд. руб.).; увеличение взносов в уставной капитал Банка развития (5 млрд. руб.); господдержка экспорта высокотехнологичной продукции, предусмотрев пре-доставление экспортных кредитов предприятиям-экспортерам (8,4 млрд. руб.); увеличение ассигнований на развитие космической отрасли на 8,5 млрд. руб.; поддержку малого предпринимательства (1 млрд. руб.) для совершенствова-ния соответствующей инфраструктуры, связанной с функционированием офисных центров, оказанием услуг по ведению бухгалтерской отчетности, расчетно-банковскому обслуживанию, снабженческо-сбытовых услуг и т.д.

Нет никаких сомнений в реалистичности указанных Глазьевым направлений и самое главное в ее экономической эффективности. Необходимо политическая воля руководства страны. Одной относительной победы блока «Родина» (менее 10%) для этого конечно недостаточно.

Главным способом покрытия бюджетного дефицита являются государственные заимствования, образующие государственный долг. Особая роль государственно-го долга обусловлена публичным характером последнего, который подтверждается нижеследующим.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8