Организация исполнения расходов на разных уровнях бюджетной системы РФ

О том, что реформа финансов государства тормозилась на всех уровнях государственной власти, свидетельствует письмо М.М.Сперанского императору Александру I из ссылки, в котором он пишет, что правительство, в целом одобрив план переустройства финансов, вместе с тем стремится "всемерно затруднять его, и тот, кто должен был быть главным его исполнителем, министр финансов, не отрекаясь от него на словах, стал первым его противником на деле."11 Чибиряев С.А. Великий русский реформатор. Жизнь, деятельность, политические взгляды М.М. Сперанского. М., 1993. с.189.

Таким образом, при императоре Александре I в Российской империи произошло важное событие - была подготовлена и установлена новая, современная система государственных исполнительных органов власти - Россия перешла от коллегиального управления к министерскому, в результате чего и было создано Министерство финансов. После этих преобразований деятельность казначейства неразрывно связана с Министерством финансов.

Характеризуя функции, организацию управления и предметы ведения этого министерства, М.М.Сперанский писал: "Предмет сей части определяется самим его имянованием. Все источники казенных доходов должны состоять в одном министерстве, ибо нет н одного из них, который бы с другим не имел тесной связи. Слабость или истощение одного должно быть заменяемо другим, а сего без общего соображения сделать невозможно".

Это звучит современно в свете рассмотрения принципа "общего покрытия", а также вопросов, связанных со средствами от внебюджетной деятельности бюджетных учреждений.

Наиболее последовательно и решительно проводились реформы в области государственных финансов в период царствования Александра II. Государственные реформы этого периода начались на фоне резкого роста дефицита бюджета, который в 1855 году составил 257 млн. руб., а в 1856 году - 258 млн.руб. Но именно в этот период в России были установлены существенные бюджетные процедуры, которые явились значительным шагом в совершенствовании бюджетного процесса страны. Начало этих преобразований было положено введением гласности в финансовых делах государства, а в последующем - установлением единого порядка составления государственной росписи, единства кассы, усилением контроля за всеми операциями, как с денежными средствами, так и с материальными ценностями.

Началом реформ этого времени можно считать 1858 год, когда царь одобрил главные ее направления. Так, 22 мая 1862 года по велению Александра II были утверждены правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных управлений. Все кассы Министерства финансов были подразделены на доходные и расходные. К доходным отнесены все казначейства в губерниях и уездных городах и кассы специальных сборщиков (почтовые конторы, таможни и другие). Расходными кассами стали Главное казначейство в Санкт-Петербурге, касса Комиссии погашения долгов и губернские казначейства с расходными отделениями в некоторых местностях. Доходные кассы принимали государственные доходы, вели полное счетоводство и представляли отчетность учреждениям Государственного Контроля. Одновременно им было разрешено производить и некоторые расходы на основании разрешений расходных касс. Расходные кассы, в свою очередь, помимо расходных операций, имели право и обязаны были принимать некоторые доходы, которые в полном объеме передавались в доходные кассы.

Начиная с 1862 года в России открыто публикуются отчеты Министерства финансов о доходах и расходах, а с 1866 года и отчеты государственного контроля.

Следующим шагом реформирования было введение принципа единства кассы. В 1863 году были введены в действие "Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных управлений". С 1 января 1864 года принцип единства кассы был введен только в Санкт-Петербурге, а затем, в порядке эксперимента в 12 губерниях, и только с 1 января 1866 года - повсеместно. В ходе реформы были упразднены кассы министерств, а все государственные доходы, специальные средства и депозиты стали поступать непосредственно в кассы Министерства финансов. В 1872 году была издана единая для всех казначейств инструкция, в которой излагались правила приема казначействами разного рода монет и кредитных бумаг, пересылки сумм, правила выплаты единовременных и постоянных пенсий и пособий, процентов по ценным бумагам, а также правила хранения, расходования и учета квитанционных листов, записей сумм в приходной книге. Установленный порядок, однако, привел к двойному счету, когда все расходы, выполненные уездными казначействами, проводились повторно по счетам губернских казначейств и только после этого принимались Государственным контролёром. С 1879 года этот недостаток казначейской системы исполнения бюджета был устранен путем проведения по счетам губернских казначейств расходов, проведенных уездными казначействами. Кассы при этом перестали делить на доходные и расходные, поручив прием доходов и ведение расходов всем казначействам без исключения, а общую по губернии отчетность поручили вести казенным палатам.

Новое в организации казначейств заключалось в том, что они были освобождены от ведения сметного счетоводства по приходу сумм государственных доходов, от составления по этим доходам отчетности, от ведения расчетных книг по недоимкам, а также от составления массы срочных сведений, представляемых в связи с отсутствием в казенных палатах информации об оборотах сумм Государственного казначейства.

В 1890 году происходит значительное возрастание штатов и изменение структуры казначейств и одновременное увеличение числа приходно - расходных статей, числа отдельных счетов в бухгалтерских книгах казначейств. Независимо от расчетов по казенным сборам казначейства вели расчеты с плательщиками по земским, казачьим и некоторым другим местным сборам. Некоторые новые налоги, такие, как раскладочный сбор и квартирный налог, являлись обременительными в кассовом отношении, так как суммы распределялись между огромным числом плательщиков. Значительно увеличился объем работы казначейства по хранению множества мелких залогов, выдаче процентов по этим залогам. Достаточно трудоёмким было ведение счета и сортировка серебряной и медной монеты, которую в больших количествах сдавали в казначейства сборщики доходов от казенной продажи вина. Значительно увеличилась продажа гербовых, торговых документов, разного рода патентов и бандеролей.

По штатам 1890 года все казначейства разделялись на два разряда, отличающихся как по классам должностей, так и по окладам содержания должностных лиц. С введением банковских операций деятельность многих уездных казначейств настолько усложнилась, что они, как по сумме оборотов, так и по разнообразию операций, не только сравнялись с теми губернскими казначействами, в которых банковские операции не введены, но даже превзошли их. Поскольку денежная наличность уездных казначейств значительно увеличилась, то и по отношению к ответственности, связанной с сохранностью крупных денежных сумм, уездные казначейства мало отличались от губернских.

Исходя из этих соображений, министр финансов принял решение о разделении всех казначейств на семь разрядов в зависимости от размера деятельности отдельных казначейств и условий существования в различных городах. К первым четырем разрядам были отнесены все губернские казначейства и те из уездных и местных казначейств, которые по размерам своей деятельности сравнялись с губернскими казначействами. Остальные казначейства (окружные, уездные и местные) были разделены на три разряда.

Вся исполнительная власть в казначействах принадлежала одному казначею. Он осуществлял надзор за деятельностью чинов казначейства, нес ответственность за сохранность денежных сумм и прочего казенного имущества, за правильность действий казначейства вообще и за своевременность представления срочных сведений и отчетности.

С 1897 года на казначейства был возложен прием золотых и серебряных изделий для отправки в окружные пробирные управления для испытаний на подлинность, обратная выдача изделий мастерам и взимание с последних пробирных пошлин, а также ведение книг и отчетности по этой операции. В дополнение ко всему, на казначейства с 1897 года были возложены некоторые банковские операции, порядок производства которых определялся особыми правилами, утвержденными министром финансов. Первоначально казначейства производили размен монет, покупку и продажу билетов государственного казначейства, уплату процентов по купонам от главнейших процентных бумаг и капитала по бумагам, переводные операции, операции сберегательных касс. Все названные операции были разрешены в казначействах тех городов, в которых нет учреждений Государственного Банка. Таких казначейств в 1897 году оказалось 594. В 1900 году банковские операции выполнялись уже 727 казначействами.

Таким образом, сфера деятельности казначейства настолько возросла, что хотя для усиления его состава Государственным Банком и были ассигнованы некоторые средства, казначейства с трудом справлялись со своим кругом обязанностей. 10 июня 1900 года был утвержден новый штат Департамента государственного казначейства, по которому вместо 9 вводились 14 отделений, вместо 109 единиц штатная численность была доведена до 158 единиц служащих. Были пересмотрены также условия работы и штаты местных казначейств.

К 1917 году численность и функции казначейств существенно не менялись. После Октябрьской революции на базе казначейств были образованы приходно-расходные кассы Наркомфина, а с середины 20-х годов они были переданы Государственному банку. Функции казначейства были рассредоточены между Наркомфином СССР и Госбанком СССР, другими ведомствами и службами. Таким образом, Государственное казначейство, как отдельная структура в Министерстве финансов, перестало существовать и его заменила банковская система исполнения бюджетов. Начало этому положила кассовая реформа, в результате которой завершился переход от казначейской системы исполнения бюджетов к банковской системе. В октябре 1925 года наличность приходно-расходных касс Наркомфина СССР была слита с наличностью Госбанка СССР. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 22 августа 1928 года "О кассовом исполнении единого государственного бюджета Союза СССР и местных бюджетов" кассовое исполнение государственного бюджета было возложено на учреждения Госбанка, упразднялись казначейские части и приходно-расходные кассы Наркомфина. С этого времени в России устанавливается банковская система исполнения бюджета, которая просуществовала свыше 70 лет.

Таким образом, в историю развития казначейства, как институционального органа финансовой системы, и в историю функционирования казначейской системы исполнения бюджета России была вписана значительная страница. Именно в этот период сформировалась единая централизованная трехзвенная система казначейских органов, был внедрен принцип единства кассы и были разработаны и применены казначейские технологии исполнения бюджетов, которые после существенного обновления нашли свое отражение в современных бюджетных технологиях.

Как было отмечено ранее, переход к банковской системе исполнения бюджета был осуществлен в 1925-1928 годах. Действовавшая в СССР банковская система исполнения бюджета была основана на принципе единства касс, когда все платежи, поступающие в государственный бюджет СССР, сосредотачивались в Госбанке СССР, а все бюджетные расходы осуществлялись через сеть учреждений Госбанка.

Единство кассы обеспечивало централизацию средств и балансирование доходов и расходов каждого из бюджетов, образовывавших в совокупности бюджетную систему государства, позволяло проводить операции по кассовому исполнению союзного бюджета на всей территории страны, каждого республиканского и местного бюджета - на территории, подведомственной соответствующему органу власти. Осуществление кассового исполнения бюджетов учреждениями банка давало возможность разграничить функции распоряжения бюджетными средствами, которые выполняют финансовые органы и распорядители кредитов, и функции приема, выдачи, хранения этих средств. В результате были созданы необходимые условия для контроля за правильным и целевым направлением бюджетных ассигнований. Концентрация бюджетных доходов и расходов в Госбанке СССР упрощала и облегчала расчеты с бюджетом государственных, кооперативных, общественных предприятий, организаций, учреждений, счета которых находились в учреждениях банка. Госбанку СССР было предоставлено право использовать свободные ресурсы государственного бюджета для кредитования народного хозяйства.

В процессе исполнения бюджетов учреждения Госбанка:

- принимали бюджетные средства на счета соответствующих бюджетов - союзного, республиканского и местных;

- производили в установленных размерах распределение сумм налогов и доходов между союзным бюджетом и республиканскими бюджетами союзных республик, отчисления от поступлений по государственным налогам и доходам в республиканские бюджеты автономных республик и местные бюджеты;

- выдавали средства союзного, республиканских и местных бюджетов в пределах сумм, имеющихся на счетах этих бюджетов;

- принимали и выдавали внебюджетные средства учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР;

- вели учет доходов и расходов союзного и республиканских бюджетов союзных республик и представляли в установленные сроки отчеты о кассовом исполнении этих бюджетов соответствующим финансовым органам;

- учитывали кредиты, открытые по союзному и республиканским бюджетам союзных республик, и переводили эти кредиты из одного учреждения Госбанка в другое;

- осуществляли учет средств республиканских бюджетов автономных республик и местных бюджетов.

Платежи в государственный бюджет СССР от юридических и физических лиц принимались всеми учреждениями Госбанка СССР, а налоги и другие платежи в бюджет, уплачиваемые населением, принимали, как правило, сберегательные кассы, а в сельской местности - сельские Советы народных депутатов.

Предприятия, учреждения и организации получали со своих бюджетных счетов денежные средства на оплату товаров и услуг, а также на оплату труда работникам бюджетной сферы как наличными деньгами, так и путем безналичных перечислений на основании расчетно-денежных документов установленных форм. Бюджетные учреждения всех уровней должны были при проведении расходов со своих бюджетных счетов соблюдать их целевое назначение и в расчетно-денежных документах, представляемых в учреждения Госбанка СССР, обязаны были указывать целевое назначение сумм, которые подлежали списанию с бюджетных счетов.

Бюджетные учреждения обязаны были хранить свои внебюджетные средства также в учреждениях Госбанка СССР, хотя эти средства не включались в Государственный бюджет страны. Внебюджетные средства расходовались строго по целевому назначению и подразделялись на специальные средства, суммы по поручениям, депозитные суммы, другие внебюджетные средства.

Активная экономическая реформа, отмеченные выше недостатки стали предпосылками замены банковской системы исполнения бюджетов на казначейскую.

Таким образом экскурс в двухсотлетнюю историю Министерства финансов России позволил показать, что задачи системы казначейства на современном этапе развития страны незначительно отличаются от задач, сформулированных нашими предшественниками. Современными их делают новые технологии, позволяющие ускорять обработку информации и повышать при этом степень ее надежности и достоверности.

1.1.3 Причины воссоздания казначейской системы в РФ

В конце 80-х годов в связи с изменением политической и экономической систем общества и последовавшим вслед за этим провозглашением независимости РФ бюджетная система потребовала реформирования. С выходом экономики из рамок централизованного планирования стала изменяться банковская система. Образование коммерческих банков и переориентация функций Центрального банка привели к тому, что был серьёзно ослаблен банковский учет бюджетных средств. Как результат, возникали задержки в перечислении бюджетных средств, допускалось их нецелевое использование. Кроме того, существенным недостатком банковского исполнения бюджета стало наращивание инфляционных процессов, так как кредитование дефицита бюджета осуществлялось автоматически и носило эмиссионный характер.

С момента демократических преобразований началось создание нового бюджетного законодательства, в котором, в частности, нашло отражение разграничение полномочий федеральных органов и субъектов Федерации по формированию, утверждению и исполнению соответствующих бюджетов.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7