Анализ и перспективы государственной политики в сфере управления государственным долгом

Данные по расходам на обслуживание государственного долга в 2011-2012 годах приведены согласно информации, содержащейся в Проекте основных направлений бюджетной политики и основных характеристик федерального бюджета на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов [22].

Данные по объему экспортной выручки по экспорту товаров приведены на основе информации, содержащейся в Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов, подготовленном Минэкономразвития России. При этом за объем выручки от экспорта услуг в 2009-2012 годах расчетно-принята величина в размере 10% экспорта товаров.

Данные по объему международных резервов приведены на основе информации, содержащейся в проекте Основных направлений денежно-кредитной политики на 2010 год и период 2011 и 2012 годов, одобренной Советом директоров Банка России 14 сентября 2009 года. При этом данные по объему международных резервов на 2010-2012 годы взяты согласно I (пессимистическому) варианту Прогноза показателей денежной программы на 2010-2012 годы [17].

Долговая емкость бюджета в общем случае теоретически определяется как превышение доходов бюджета над его текущими расходами без учета расходов на обслуживание существующих долговых обязательств. При определении долговой емкости также может учитываться объем резервов, которые при определенных условиях могут быть использованы для погашения и обслуживания государственного долга.

Приведены оценочные данные по численности населения в 2009-2012 годах.

Приведенные данные свидетельствует о значительном возрастании долговой нагрузки и определенном снижении долговой устойчивости. В течение 2007-2012 годов отмечается устойчивый рост показателя, характеризующего отношение государственного долга к ВВП (с 7,3% в 2007 году до 15,0% в 2012 году). Это, в свою очередь, является причиной роста величины расходов на обслуживание государственного долга в общем объеме расходов федерального бюджета с 2,4% в 2007 году до 5,8% в 2012 году, или на 3,4 процентного пункта. Кроме того, в связи с ростом государственного долга и увеличением общего объема расходов федерального бюджета на погашение и обслуживание долговых обязательств в 2011-2012 годах наблюдается превышение предельного значения (10%) показателя ликвидности бюджета, характеризующего отношение расходов по обслуживанию и погашению долга к доходам федерального бюджета. В 2007-2012 годах отмечается его рост с 5,8% в 2007 году до 14,6% в 2012 году [10].

В 2009-2012 годах резко сокращается долговая емкость (с учетом средств, аккумулированных в нефтегазовых фондах) вплоть до отрицательного значения в 2010 году (-) 96,6 млрд. рублей, что отражает наличие проблем в осуществлении долгового финансирования и формировании доходной части федерального бюджета. При этом следует отметить, что значительное увеличение долгового финансирования наряду с тенденцией сокращения численности населения приведет к значительному (в 3,4 раза) увеличению объема государственного долга на душу населения (с 16,9 тыс. рублей в 2007 году до 58,5 тыс. рублей в 2012 году) [11].

В то же время планируемое постепенное уменьшение в 2009-2012 годах отношения дефицита федерального бюджета к ВВП (с 8,3% в 2009 году до 3% в 2012 году) обусловливает снижение в перспективе долговой нагрузки на федеральный бюджет и, соответственно, повышение долговой устойчивости. Кроме того, такой показатель, как отношение государственного долга к доходам федерального бюджета к концу 2012 года, предусмотрен практически в 2,5 раза ниже принятого в мировой практике порогового значения (99,4%), что также положительно характеризует ситуацию, складывающуюся в долговой сфере.

В настоящее время ведущие международные рейтинговые агентства оценивают способность Российской Федерации выполнять свои обязательства в полном объеме как достаточную. Вместе с тем агентства Standard & Poor's и Fitch Ratings понизили суверенный рейтинг Российской Федерации соответственно с ВВВ+ до ВВВ- и с ВВВ+ до ВВВ (стабильный) [11].

Расходы федерального бюджета на обслуживание государственного долга (процентные расходы) на 2010 год предусматриваются в сумме 304,0 млрд. рублей. По сравнению с отчетом 2008 года они увеличиваются на 150,7 млрд. рублей, или в 2 раза, по сравнению с утвержденными показателями на 2009 год - на 101,2 млрд. рублей, или в 1,5 раза.

Доля расходов по обслуживанию государственного долга в общем объеме расходов федерального бюджета в 2010 году вырастет до 3,1% по сравнению с 2% в 2008 году. При этом индекс долговой устойчивости федерального бюджета (не более 6%) не превышается.

Основными направлениями бюджетной политики на 2011-2012 годы прогнозируется рост процентных расходов в 2012 году до 561,0 млрд. рублей, что в 2,5 раза больше, чем утверждено на 2009 год. Относительно ВВП процентные расходы увеличатся с 0,5% в 2009 году до 1% в 2012 году, их доля в общих расходах федерального бюджета вырастет с 2,1% до 5,8% соответственно [10].

Таблица 8. Динамика расходов на обслуживание государственного долга в абсолютных размерах и относительно ВВП в 2008-2012 годах

Верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации по состоянию на 1 января 2011 года установлен законопроектом о Бюджете в размере 63,3 млрд. долларов США, или 45,2 млрд. евро (на 1 января 2010 года - 42,8 млрд. долл. США, или 31,2 млрд. евро), на 1 января 2012 года - 83,4 млрд. долларов США, или 59,6 млрд. евро, на 1 января 2013 года - 104,3 млрд. долларов США, или 74,5 млрд. евро. Таким образом, внешний долг по состоянию на 1 января 2013 года увеличится по сравнению с 2009 годом на 61,5 млрд. долларов США, или на 43,3 млрд. евро, или в 2,4 раза [11].

Увеличение величины внешнего долга в плановом периоде обусловлено заимствованиями на внешних финансовых рынках путем размещения государственных ценных бумаг (еврооблигационных займов), а также увеличением объемов предоставляемых гарантий в иностранной валюте.

Абсолютный размер внешнего долга в рублевом эквиваленте, установленный на 1 января 2010 года в сумме 1 408,1 млрд. рублей, увеличится на начало 2011 года на 789,3 млрд. рублей, или на 56,1%, и составит 2 197,4 млрд. рублей; за 2011-2012 годы - на 1 733,7 млрд. рублей, или на 78,9%, и составит к началу 2013 года 3 931,1 млрд. рублей, что в 2,8 раза превысит показатель, определенный на 1 января 2010 года [10].

Анализ показывает, что в 2010-2012 годах увеличится доля задолженности по государственным ценным бумагам, номинированным в иностранной валюте, в связи с увеличением заимствований на международных финансовых рынках, а также доля задолженности по гарантиям Российской Федерации в иностранной валюте в связи с предоставлением указанных гарантий для поддержки экспорта российской промышленной продукции. Доля задолженности по кредитам правительств иностранных государств и МФО снизится в связи с завершением погашения задолженности по ранее привлеченным кредитам. При этом привлечение новых кредитов не планируется [10].

Проектом бюджета проектом предусматривается рост расходов на обслуживание внешнего долга, которые в 2010 году составят 110,0 млрд. рублей, или 3,2 млрд. долларов США, что на 8,7 млрд. рублей (0,2 млрд. долларов США) больше по сравнению с 2009 годом. По расчетам Счетной палаты, указанные расходы увеличатся и составят в 2011 году 159,0 млрд. рублей (4,6 млрд. долларов США), что на 49,0 млрд. рублей, или на 44,5%, больше по сравнению с предыдущим годом, и в 2012 году - 209,0 млрд. рублей (5,7 млрд. долларов США), или больше соответственно на 50,0 млрд. рублей, или на 31,4%.

Рост расходов в 2012 году по сравнению с 2009 г. составит 107,7 млрд. рублей (в 2,6 раза). Рост расходов на обслуживание внешнего долга в 2010-2012 годах обусловлен прежде всего увеличением объемов заимствований (выпуск и размещение еврооблигационных займов Российской Федерации на международных финансовых рынках), ослаблением курса рубля по отношению к доллару США и евро, а также повышением прогнозируемых значений плавающих процентных ставок по обслуживанию кредитов в течение планового периода [14].

Дополнительные расходы федерального бюджета на обслуживание планируемых объемов заимствований в виде еврооблигаций составят в 2010 году 24,1 млрд. рублей (0,7 млрд. долларов США), в 2011 году - 74,7 млрд. рублей (2,1 млрд. долларов США) и в 2012 году - 126,3 млрд. рублей (3,5 млрд. долларов США). Расчет процентных расходов по обслуживанию новых еврооблигационных займов производился исходя из прогноза заимствований в 2010 году в сумме 17,8 млрд. долларов США, в 2011 году - 20,7 млрд. долларов США и в 2012 году - 20,0 млрд. долларов США, 10-летнего срока размещения при процентной ставке 8% в 2010 году, 7% - в 2011 году и 6% - в 2012 году, а также роста курса доллара США по отношению к рублю. В процентных расходах расходы на обслуживание ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте, составляют более 90%, что отражено в следующей таблице [10].

Таблица 10. Прогноз состояния внешнего долга РФ в 2010-2012 годах

Консолидированный внешний долг Российской Федерации, по данным Банка России, за 2008 год увеличился на 12,5 млрд. долларов США, или на 2,3%, и на 1 января 2009 года составил 483,5 млрд. долларов США, или 34,2% ВВП, за I квартал 2009 года сократился на 32,7 млрд. долларов США, или на 6,8%, и составил на 1 апреля 2009 года 450,8 млрд. долларов США, или 37,8% ВВП, за II квартал 2009 года увеличился на 24,3 млрд. долларов США и составил на 1 июля 2009 года 475,1 млрд. долларов США, или 37,85% ВВП

Необходимо отметить, что объем консолидированного внешнего долга Российской Федерации на 1 января 2009 года превысил объем международных резервов Российской Федерации на 56,4 млрд. долларов США, или 11,7%, на 1 апреля 2009 года - на 66,9 млрд. долларов США, или на 14,8%, на 1 июля 2009 года - на 62,5 млрд. долларов США, или на 13,2% [12].

Анализ показывает, что за 2008 год и первое полугодие 2009 года сократился внешний долг органов государственного управления: новый российский долг сократился на 6,8 млрд. долларов США, долг бывшего СССР - на 2,7 млрд. долл. США, долг субъектов Российской Федерации - на 0,2 млрд. долл. США. В общем объеме консолидированного внешнего долга велика доля задолженности государственного сектора в расширенном определении или задолженности компаний и банков, в которых органы государственного управления и денежно-кредитного регулирования напрямую или опосредованно владеют 50 и более процентами участия в капитале или контролируют их иным способом. Однако с начала 2008 года по апрель 2009 года эта доля сократилась с 40,5% до 32,7% [12].

Заключение

Управление государственным долгом - это процесс разработки и выполнения стратегии управления задолженностью органов государственного управления, которая позволяет привлекать необходимую сумму финансирования, выполнять целевые установки Правительства Российской Федерации в отношении степени риска и затрат, а также решать любые другие задачи, поставленные Правительством Российской Федерации в области управления государственным долгом.

Исходя из более широкого, макроэкономического контекста проведения государственной политики, Правительство Российской Федерации должно стремиться к обеспечению экономической приемлемости или устойчивости и обоснованности уровня и темпов роста (снижения) государственного долга и возможности его рефинансирования и обслуживания при самых разных обстоятельствах не отступая от целевых установок в отношении стоимости и степени риска, а также удержания задолженности государственного сектора на экономически приемлемом уровне и принятия внушающей доверия стратегии мер по сокращению чрезмерной задолженности. Примерами показателей, свидетельствующих о приемлемости уровня долга, служат коэффициенты обслуживания долга и отношения государственного долга к ВВП. Российская экономика испытывает острую необходимость в инвестициях. Это обусловлено в первую очередь тем, что в настоящее время, по самым оптимистическим оценкам, износ основных производственных фондов по стране приближается к 80 процентам [15].

Государственные заимствования могли бы частично решить эту проблему, однако это требует значительного увеличения объема долговых обязательств, что до настоящего времени, учитывая состояние государственного долга и невысокие темпы роста ВВП, представлялось достаточно рискованным.

Следует отметить, что в условиях относительно высокой задолженности управление государственным долгом требует разработки и использования специальных инструментов управления, нацеленных на смягчение пиков платежей по государственному внешнему долгу, снижение затрат на его обслуживание, приведение в соответствие величины долга с возможностями страны по его обслуживанию и погашению. При этом инструментами регулирования государственного долга может стать контроль за его размером, установление предельных величин задолженности, рационализация его состава и структуры, форм и методов обслуживания и др. А это предполагает создание единой системы управления государственным долгом в рамках единого подхода к оптимальному управлению государственными финансовыми активами и пассивами, включая внешние займы субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, формирование комплексной программы погашения и обслуживания государственного долга на каждый год и долгосрочную перспективу [11].

В настоящее время Правительством Российской Федерации проводится политика, направленная на сокращение общего объема государственного долга. Вместе с тем общее сокращение долговых обязательств происходит при сокращении внешних долговых обязательств и увеличении внутренних долговых обязательств. Это имеет под собой определенные основания, поскольку внутренний долг для государства менее рискованный и не зависит от курсовых колебаний. Указанные факторы, а также объективная необходимость присутствия Российской Федерации на мировых финансовых рынках могут потребовать пересмотра политики фактического отказа от осуществления новых внешних заимствований и корректировки баланса источников финансирования дефицита в сторону внешних заимствований рыночного характера при условии сопоставимости стоимости обслуживания таковых со стоимостью обслуживания внутренних заимствований.

Постепенное увеличение внутренней составляющей в объеме государственных долговых обязательств Российской Федерации и постепенное уменьшение государственного долга, в условиях роста ВВП и доходов федерального бюджета способствует снижению удельного веса процентных расходов в общем объеме расходов федерального бюджета.

Для соблюдения безопасного уровня консолидированного внешнего долга Российской Федерации целесообразно определить функции органов исполнительной власти и денежно-кредитного регулирования (Минфин России, Минэкономразвития России, Росстат, Банк России) по сбору и анализу данных по консолидированному внешнему долгу, в особенности внешнему долгу организаций с преобладающим участием государства в уставном капитале, и по принятию в случае необходимости соответствующих мер по устранению негативных тенденций, совершенствовать систему внутреннего кредитования корпоративного сектора.

В качестве первоочередных задач по расширению аудита эффективности государственного долга можно выделить необходимость разработки соответствующей информационно-аналитической базы и в рамках ее определение показателей (параметров), определяющих процесс государственных заимствований, состояния и динамики государственного долга в контексте бюджетной, денежно-кредитной, инвестиционной и экономической политики Российской Федерации, необходимость формирования системы критериев, позволяющих на базе вышеупомянутого набора параметров проводить качественную и количественную оценку эволюции государственного долга, моделировать тенденции изменения государственного долга в зависимости от выбранной тактики и стратегии развития страны.

В целом это не простой вопрос. Основной трудностью при разработке системы оценки качества принятия решений в области управления государственным долгом является ярко выраженный макроэкономический результат последствий принятия подобных решений и их зависимость от внешних и внутренних политических и экономических факторов. В силу невозможности эконометрическими методами в достаточной мере оценить последствия принимаемых решений в области бюджетного дефицита или профицита и государственного долга, они начинают носить политический характер и плохо поддаются формальным оценкам. На это нам указывает и зарубежный опыт. Например, Управление Главного Аудитора Канады в рамках «аудита эффективности» вообще не оценивает качество принятия решений в управлении государственным долгом, считая это политическим вопросом, целиком находящимся в компетенции правительства.

Одной из актуальных проблем является контроль и анализ целесообразности привлечения и эффективности использования внешних заимствований, в том числе средств займов международных финансовых организаций (Международного банка реконструкции и развития, Европейского банка реконструкции и развития, Европейского инвестиционного банка, Северного инвестиционного банка) [15].

Как показывают проведенные Счетной палатой Российской Федерации контрольные мероприятия, с одной стороны, происходит сокращение объемов средств, привлекаемых по действующим займам, с другой стороны, привлекается большое количество новых кредитов. В основном привлекаемые займы ориентированны на управление средствами в государственном секторе. Значительная доля расходов в них предусматривается на консультационные услуги. При этом продолжает сохраняться практика распыления кредитных ресурсов на большое число разрозненных проектов, недостаточно увязанных между собой.

Проведенные проверки показали, что имеет место бессистемное использование кредитов и недостаточно эффективное освоение инвестиционных средств.

Необходимо отметить, что процесс привлечения займов международных финансовых организаций и кредитов правительств иностранных государств перегружен всевозможными согласованиями и занимает порой несколько лет. Так, согласование условий займов у международных финансовых организаций может занимать от 3 до 4 лет, а вопросы согласования привлечения кредитов правительств иностранных государств могут растянуться до 8 лет. В результате в программу внешних заимствований в число конечных получателей средств иногда включаются организации, которые уже прекратили осуществление хозяйственной деятельности и ликвидированы.

Повышение эффективности финансового контроля в сфере управления государственным долгом неразрывно связано с необходимостью формирования единой системы государственного финансового контроля. Данный вопрос становится вопросом принципиальным не только для нас, но и для всей системы государственного управления, так как эффективный и действенный государственный контроль является необходимым условием сильной власти, важнейшим фактором результативности государственного механизма, создает направления законодательной работы и условия ее совершенствования.

Список использованных источников

Литературные источники:

1. Конституция РФ.

2. Федеральный конституционный Закон от 17 декабря 1997 года №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

3. Бюджетный Кодекс Российской Федерации. Федеральный закон №145-ФЗ от 31.07.98 г.

4. Федеральный закон «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» от 13 ноября 1992 года №3877-1

5. Федеральный закон «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» от 17 декабря 1994 года №76-ФЗ.

6. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» от 24.07.07 г. №198-ФЗ.

7. Приказ Минфина России от 23 августа 2006 г. №107н.

8. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года».

9. Аналитическая записка «Анализ системы управления государственным долгом Российской Федерации». Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации №6 (102) / 2006 г.

10. Аналитическая записка по вопросу формирования и использования показателей, характеризующих состояние государственного внешнего долга Российской Федерации. Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации №1 (121) / 2008 г.

11. Иванова Е.Е. Управление внешним долгом Российской Федерации. Правовые аспекты.

12. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ, 2002 г. - 687 с.

13. Шохин С.О. Все зависит от того, как считать // Финансовый контроль. 2003 г. №2, с. 35.

14. Ковалишин Е. Государственный долг: Некоторые вопросы методологии // Финансовый контроль. 2003 г. №2. с. 20.

15. Государственные и муниципальные финансы / под ред. доктора экономических наук проф. Поляка Г.Б., Юнити, М. 2007 г., 319 с.

16. Финансы. Денежное обращение. Кредит / под ред. доктора экономических наук проф. Поляка Г.Б. - М., ЮНИТИ-ДАНА, 2007 г., 639 с.

17. Годин А.М., Горегляд В.П., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации: учебник, М., «Дашков и К», 2007 г., с. 151

Электронные ресурсы

18. www.cbr.ru - официальный сайт ЦБ РФ

19. www.gks.ru - официальный сайт Росстата

20. www.gov.ru - сервер органов государственной власти Российской Федерации

21.www.government.ru - сайт Правительства Российской Федерации

22. Справочно-правовая система «Гарант»

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8