Анализ и перспективы государственной политики в сфере управления государственным долгом

СССР кредиты выдавались в счет поставок нефти, газа, золота, бриллиантов, природных алмазов и других природных ресурсов. В эти годы из СССР стали выделяться самостоятельные республики, и кредиторам потребовалась более веская гарантия на выданные ими кредиты, поэтому страны «семерки» и другие стали требовать солидарной ответственности по кредитам, выданным СССР, в то время как самостоятельные государства стали брать валютные кредиты минуя Россию, которая по-прежнему поставляла в эти республики бывшего СССР энергоресурсы, поэтому предоставляла возможность рассчитываться за валютные кредиты новым государствам самостоятельно без солидарной ответственности России. Так, например, к началу ноября 1991 г. в СССР было ввезено 37 млн. т зерна. Из них 30 млн. т по заказу СССР и 7 млн./ т по заказу республик. Практически все зерно было закуплено в кредит. Лишь республиканские заказы наряду с кредитом частично оплачивались либо наличными, либо бартером. За счет импортного зерна обеспечивались не только страждущие выйти из состава СССР республики, но и новорожденные прибалтийские государства, которые должны были расплачиваться отдельно [12].

С особой остротой проявилась проблема «плохих» долгов уже перед самим СССР. Еще в 1989 г. СССР предоставил социалистическим странам кредитов на сумму 5,54 млрд. долларов США. При этом долги СССР увеличились с 1,8 млрд. долларов в 1971 г. до 48 млрд. долларов в 1989 г., хотя еще год назад, то есть в 1988 г. задолженность СССР не превышала 25,6 млрд. долларов. На 1 ноября 1989 г. задолженность зарубежных государств Советскому Союзу составила 85,8 млрд. рублей, со сроками погашения в 1990 г. - 7,2 млрд. руб., в 13 пятилетке - 39,4 млрд. руб. и за пределами 13 пятилетки - 34,5 млрд. руб. Всего должников оказалось 49 стран («Известия», №61 за 2 марта 1990 г. с. 3). Очевидно, что эти долги оказались фактически, «потерянными» [15].

Фактически в России в эти годы не было надлежащей нормативно-правовой базы, на основе которой она могла бы погашать свои внешние долги и истребовать свои кредиты из других стран, которые еще в 1990 г. по депутатскому запросу Председателя Совета Министров СССР И.И. Рыжкова были определены заместителем министра финансов СССР Паньсковым В.Г. на 1 ноября 1989 г. относительно старых денег в сумме 85,8 млрд. руб. Причем этих денег хватило бы рассчитаться с большей частью долга и заплатить проценты по нему. Срок погашения кредитов, выданных более чем 50 социалистическим и развивающимся странам, подлежал погашению в 1990 г. в сумме 7,2 млрд. руб., в 1991-1996 г. в сумме 39,4 млрд. руб. и в 1997-2001 г. в сумме 34,5 млрд. руб. Некоторым странам задолженность в сумме 17,4 млрд. руб. была отсрочена только с 1986 по 1989 г. и списана на 1 ноября 1989 г. всего сумма 545,1 млн. руб.: Вьетнаму - 406,4 млн. руб.; Албании - 19,6 млн. руб.; Монголии - 57,2 млн. руб. Остальные деньги должны были быть возвращены, хотя есть проблемы по поставкам военной техники, которые как считают некоторые страны, например, Ангола, должна предоставляться бесплатно [10].

Солидарная ответственность по долгам после образования самостоятельных государств, вышедших из СССР, явно не получилась, поскольку существующая Венская Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. и Венская Конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. хотя и признаются формально многими государствами, но они еще не ратифицированы многими странами и не являются общеобязательными международными документами с точки зрения международного права, так как дают любому государству, даже и подписавшему эти конвенции, лазейку для ухода от солидарной ответственности по долгам, как это имело место при распаде СССР.

В апреле 1993 года внешние кредиторы официально признали Россию единственным государством, ответственным по всему внешнему долгу бывшего СССР. Вопрос полного правопреемства России по внешнему долгу бывшего СССР до конца не урегулирован только с Украиной и странами Балтии. В рамках СНГ остаются нерешенными вопросы задолженности, связанные с участием бывшего СССР в строительстве интеграционных объектов, в частности, по Криворожскому горно-обогатительному комбинату окисленных руд (КГОКОР, Украина) [11].

В итоге от бывшего СССР к России перешло более 80 млрд. долларов внешнего долга, за который нужно ежегодно отдавать порядка 10 млрд. долларов только одних процентов за этот кредит. Что же получается, чем больше иностранный кредит, тем больше процентов за него нужно платить, поэтому беря следующий кредит у той же или другой страны он идет не на развитие страны, а на погашение кредита основной суммы долга, на уплату процентов за пользование взятым валютным кредитом.

Видя такую ситуацию, Президиум Верховного Совета РФ принимает Постановление от 10 февраля 1992 г. №2326-1 о мерах по стабилизации финансового положения зарубежных банков с участием капитала бывшего СССР (ВСНД и ВС РФ 1992 г. №8. с. 377). Затем принимается Постановление Правительства РФ от 5 ноября 1992 г. №848 об использовании иностранных кредитов и о порядке расчетов по ним (СА 1992 г. №19. с. 1587) [22].

В 1993 г. принимается очень важный Указ Президента от 8 ноября 1993 г. №1849 «О порядке принятия решений по вопросам заключения международных договоров РФ о предоставлении и получении государственных займов и кредитов» (СА 1993 г. №45. С. 4336). Этот Указ важен тем, что до 1 января 1994 г. Правительство РФ должно было внести в Федеральное Собрание РФ предложение по установлению предельных размеров предоставляемых зарубежными странами внешних заимствований и предельных размеров кредитов, предоставляемых Россией другим зарубежным странам.

Постановлением Правительства РФ от 27 сентября 1994 г. №1107 «Об урегулировании коммерческой задолженности бывшего СССР перед иностранными кредиторами» было принято заявление Правительства РФ «О переоформлении коммерческой задолженности бывшего СССР перед иностранными кредиторами» (СЗ РФ 1994 г. №24. С. 2636). Этим заявлением были определены по сути дела общие условия переоформления коммерческой задолженности бывшего СССР на принципах равного отношения ко всем держателям долговых коммерческих обязательств бывшего СССР в разных странах. Провозглашалось, что коммерческая задолженность будет урегулироваться на условиях Соглашений о переоформлении официальной и банковской задолженности. Этим заявлением на Россию были переведены долги по краткосрочным контрактам в связи с поставкой товаров или оказанием услуг, заключенных до 4 января 1992 г., и среднесрочным - заключенным до 31 декабря 1991 г., а также по контрактам, заключенным до 28 октября 1991 г. независимо от того, в какую республику бывшего СССР был доставлен товар или оказаны услуги [22].

26 декабря 1994 г. за №76-ФЗ принимается закон «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» (СЗ РФ 1994 г. №35. с. 3656). Государственные внешние заимствования Российской Федерации формируют внешний долг России, а государственные кредиты Российской Федерации другим государствам формируют государственные внешние (зарубежные) активы России.

17 июня 1994 г. за №6-ФЗ был принят Федеральный закон РФ «О предельном размере государственных внешних заимствований Российской Федерации и о предельном размере государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам в 1994 г.» (СЗ РФ 1994 г. №8. с. 802).

Предельный размер государственных внешних заимствований Российской Федерации в 1994 г. был определен данным Законом в сумме 4,7 млрд. долларов, а предельный размер представляемых Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам в 1994 г. был определен Законом в сумме 400 млн. долларов. Однако такие ограничения не последовали в следующие годы, что дало возможность получать и давать валютные кредиты по усмотрению Правительства.

Указом Президента РФ от 31 января 1996 г. №126 «О некоторых мерах по упорядочению работы с внешним и внутренним валютным долгом РФ» (СЗ РФ 1996 г. №6. с. 534) принимается решение о выпуске государственных облигаций для погашения внутреннего долга в иностранной валюте и для переоформления внутреннего валютного долга бывшего СССР. Этим же Указом предполагалось погашение облигациями начиная с 1996 г. валютной коммерческой задолженности России или расчеты по которым по состоянию на 1 января 1996 г. фактически прекращены (с учетом Указа от 12 августа 1996 г. №1156 (СЗ РФ 1996 г. №34. с. 4071) [11].

Принимается Постановление Правительства РФ от 7 февраля 1996 г. №113 «Об урегулировании задолженности бывшего СССР иностранным коммерческим банкам, объединенным в Лондонский клуб кредиторов» (СЗ РФ 1996 г. №7. С. 681). По этому Постановлению Правительство РФ открывает по соглашению с этим клубом доверительный счет, куда перечисляет 1,5 млрд. долларов для расчетов с банками-кредиторами после выверки задолженности с каждым кредитором и подписания с ним соответствующего документа.

Постановлением Правительства РФ от 23 января 1997 г. №71 «О привлечении финансовых ресурсов с международных рынков капитала в 1997 году» был предусмотрен выпуск внешних облигационных займов, уплата процентов по которым должна была производиться в валюте. Такими облигациями предполагалось рассчитываться по внешнему долгу («РГ» за 13 марта 1997 г. с. 4). Однако кредиторы не спешили погашать задолженность этими бумажками, и очередная затея Черномырдина фактически провалилась [22].

Наконец, Постановлением Правительства РФ от 4 марта 1997 г. №245 утверждается единая система управления государственным долгом России (СЗ РФ 1997 г. №10. с. 1184).

Этим Постановлением Правительства РФ создается в Минфине РФ единая система управления государственным долгом Российской Федерации для обеспечения снижения стоимости обслуживания государственных заимствований и принимается еще одно постановление от 7 декабря 1996 г. №1469, которым регулируется задолженность бывшего СССР перед странами - членами Парижского клуба и другими официальными кредиторами. Это Постановление работает в сочетании с вышеназванным по управлению внешним долгом России и рекомендует Минфину, МИД, МВЭС РФ повысить эффективность использования бюджетных средств, выделяемых на погашение и обслуживание внешнего долга.

Принимается Федеральный закон РФ от 21 июля 1997 г. №120-ФЗ «О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте» (СЗ РФ 1997 г. №30. С. 3592), который устанавливает налог в размере 0,5 от налогооблагаемой базы. Закон был введен для контроля движения валюты и применения к нарушителям санкций, предусмотренных налоговым законодательством, а также для увеличения сбора валюты для расчетов по внешним долгам России.

Вопросы увеличения сбора иностранной валюты и налогообложения, связанного с урегулированием задолженности бывшего СССР иностранным коммерческим банкам и финансовым институтам, объединенным в Лондонский клуб кредиторов, нашли свое отражение в Положении, которое было утверждено Минфином РФ и ГНИ РФ 3 октября 1997 г. №70н, №ВГ-6-06/707 (Регистрационный №1406 от 6 ноября 1997 г., опубликовано в «Бюллетене нормативных актов» 1997 г. №23, с. 17 и сл.) [22].

Постановлением Правительства РФ от 25 ноября 1998 г. №1385 «Об увеличении квоты Российской Федерации в Международном валютном фонде» («РГ» за 3 декабря 1998 г. с. 6) по предложению Минфина РФ и ЦБ РФ было увеличено на 1632,3 млн. специальных прав заимствования квоты Российской Федерации в МВФ в рамках одиннадцатого общего пересмотра квот членов МВФ в соответствии с решением Совета управляющих МВФ от 30 января 1998 г.

Интересно, что впервые Федеральным законом РФ от 4 февраля 1999 г. №21-ФЗ «О базовой стоимости необходимого социального набора» была установлена базовая стоимость необходимого социального набора в сумме 464 руб. СССР, которая установлена в соответствии с Законом «О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации» («РГ» за 11 февраля 1999 г. с. 4).

На 1 января 2000 г. долги СССР составили: по кредитам Парижского клуба - 40 млрд. долларов США; по кредитам Лондонского клуба - 32 млрд. долларов; по облигациям внутреннего валютного займа (3-5 транши) - 7 млрд. долларов; странам СЭВ - 15 млрд. долларов; по межправительственным соглашениям - 4 млрд [10].

Долги России иностранным государствам составили на 1 января 2000 г.: по кредитам Международного валютного фонда - 15 млрд. долларов США; по еврооблигациям - 15 млрд. долларов; по кредитам Всемирного банка - 6 млрд. долларов США; по облигациям внутреннего валютного займа (6-7 транши) - 3,5 млрд. долларов; по товарным и целевым кредитам иностранных банков и фирм - 15 млрд. долларов. Всего (без учета процентов) - 153,5 млрд. долларов [18].

Постановлением Правительства РФ от 29 января 2000 г. №82 было утверждено Положение о переводе государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации (СЗ РФ 2000 г. №6. с. 764). В государственные целевые долговые обязательства Российской Федерации в соответствии с Положением были переведены имеющиеся в наличии у граждан РФ облигации Государственного внутреннего выигрышного займа 1982 г.; государственные казначейские обязательства СССР, приобретенные до 1 января 1992 г.; сертификаты Сберегательного банка СССР, приобретенные до 1 января 1992 г., размещение которых производилось на территории РСФСР. Далее в положении изложен механизм перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сбербанка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации.

Постановление Правительства РФ от 23 июня 2000 г. №478 «Об урегулировании задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими банками и финансовыми институтами, объединенными в Лондонский клуб кредиторов» (СЗ РФ 2000 г. №28. С. 2976) предусматривает право Минфина РФ осуществить обмен задолженности на облигации внешних облигационных займов с датами погашения задолженности в 2010 и 2030 г. общим объемом не более 30 млрд долларов США. Только в этом Постановлении Правительства РФ предусмотрен механизм урегулирования задолженности [11].

Федеральным законом РФ от 10 июля 2000 г. №94-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2000 год» (СЗ РФ 2000 г. №29, С. 3003), была утверждена Программа Государственных внешних заимствований Российской Федерации и предоставляемых Российской Федерации государственных кредитов на 2000 год» («РГ» за 18-20 июля 2000 г. с. 4). Установлен верхний предел государственного внешнего долга России на 1 января 2000 г., включая реструктуризацию задолженности Российской Федерации перед кредиторами, объединенными в Лондоский клуб кредиторов, в сумме до 158,0 млрд. долларов США, в том числе задолженность Правительства РФ Центральному банку РФ в сумме до 7,4 млрд. долларов США [13].

Приказом Минфина РФ от 18 июля 2000 г. №71н (регистрационный №2344 от 9 августа 2000 г.) «Об эмиссии облигаций внешних облигационных займов РФ с окончательными датами погашения в 2010 и 2030 г., выпускаемых в процессе реструктуризации задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими банками и финансовыми институтами, объединенными в Лондонский клуб кредиторов» («РГ» за 23 августа 2000 г. С. 4) определен порядок эмиссии и обращения долгосрочных облигаций внешних облигационных займов Российской Федерации с окончательными датами погашения 31 марта 2010 г. и 31 марта 2030 г.

Минфин РФ объявил о завершении урегулирования предложений России об обмене обязательств Лондонскому клубу кредиторов на новые еврооблигации Российской Федерации со сроками погашения с 2007 г. по 2010 г. и новые еврооблигации со сроками погашения с 2007 по 2030 г. Облигации со сроком погашения в 2010 г. будут представлены для обмена задолженности на сумму 2,8 млрд. долларов США, а со сроком погашения в 2030 г. - на сумму 18,2 млрд. долларов США («РГ» за 29 августа 2000 г. с. 3).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8