Курсовая: Реформа местного самоуправления в России 
5. установление порядка управления и распоряжения
муниципальной собственностью;
6. контроль за деятельностью органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами
муниципальных образований.
К полномочиям представительных органов местного самоуправления необходимо
отнести и сформулированное Л.А.Беликовым право издания обязательных
постановлений.[9] По
его определению, «главное отличие муниципального закона (обязательного
постановления) от законов государственных состоит в том, что первый имеет силу
только для территории муниципального образования и относится только лишь к
вопросам местного значения, предметам муниципального хозяйства и
благоустройства».
Виды нормативных актов, которые имеют право принимать органы местного
самоуправления, перечисляются в уставе муниципального образования и в законах
субъектов Российской Федерации. Обычно к ним относят: решения, постановления
выборного органа или главы муниципального образования - по вопросам
осуществления местного самоуправления; распоряжения и приказы - по вопросам
внутренней организации деятельности органов местного самоуправления.
Действующее федеральное законодательство не обуславливает обязательное
создание в муниципальных образованиях исполнительных органов местного
самоуправления, предусматривая возможность избрания главы муниципального
образования и других выборных должностных лиц, наделяемых при этом
собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии
с уставом муниципального образования.
Кроме того, в названном уставе помимо представительных органов и должностных
лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы,
должностные лица местного самоуправления. Под этим, как правило, и
подразумевается создание органов, наделяемых компетенцией для исполнения
решений, принимаемых населением муниципального образования или его
представительным органом.
Говоря об общих принципах организации таких органов, О.А. Велихов справедливо
отвечал следующее:
«К аппарату местного самоуправления, отвечающему своей цели, надлежит
применять следующие требования. Во-первых, он должен правильно и с
достаточной гибкостью отображать подлинные интересы и нужды местного
сообщества; во-вторых, он должен соответствовать принципу экономии средств и
сил, то есть при наименьших затратах на его содержание, работать быстро,
гладко и без лишних формальностей; в-третьих, он должен выдвигать на
исполнительные должности людей опытных и ответственных, создавая для них
наиболее благоприятную обстановку работы».
Полномочия представительного органа, а также компетенция исполнительных
органов местного самоуправления должны быть определены и закреплены в
муниципальном уставе.
Существуют следующие виды органов местного самоуправления:
Представительные: собрание представителей, Совет депутатов, Дума, Хурал
(Республика Тыва), муниципальный совет, муниципальное собрание, окружной
сельский комитет (Саратовская область).
Исполнительные: местная администрация (администрация муниципального
образования), волостная управа, исполком, мэрия.
Конкретные названия органов местного самоуправления, а также глав
муниципального образования (глава администрации, Председатель Совета,
Председатель исполкома, мэр, городской голова, и т.д.) и иных выборных
должностных лиц и сроки их полномочий определяются, как правило,
соответствующим законодательством субъектов Российской Федерации.
Еще одной возможной классификацией может быть разделение, как выборных, так и
создаваемых иным способом органов по объему, количеству делегируемых
полномочий на общие и специальные (отраслевые) органы.
И представительные, и исполнительные органы местного самоуправления могут
создавать постоянные или временные специальные органы для реализации
отдельных полномочий, как правило, выделяемых по отраслевому принципу.
Таким образом, делегирование полномочий населения приводит к созданию в
муниципальных образованиях целой системы взаимосвязанных органов местного
самоуправления с различной компетенцией, различающихся по механизму их
создания, качеству и количеству делегируемых им полномочий.
Однако, можно выявить и систематизировать основные, наиболее распространенные
схемы построения таких структур.
Мировая практика показывает большое разнообразие в организационно-правовых
формах используемых на местном уровне.
С учетом особенностей и специфики стран авторы по-разному подходят к
классификации, выделяют до десятка организационно-правовых форм. На основании
изучения мирового опыта можно предположить пять основных моделей местного
самоуправления, которые схематично можно изобразить следующим образом
[10]:
1. Форма «сильный совет - слабый мэр» характеризуется ограничением прав мэра
по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их
деятельностью. За мэром закрепляется в основном представительские и
оперативно-представительные функции. Совет обладает большим объемом прав в
сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах
назначения на должность.
2. Форма «сильный мэр - слабый совет». Для этой формы характерно избрание
исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет
его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр
самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного
вето на решения совета, которое может быть преодолено только
квалифицированным большинством голосов последовательно. Мэры городов - весьма
влиятельные фигуры, облеченные значительной властью и призванные решать
многочисленные проблемы населения. Этот пост традиционно рассматривается как
трамплин для выхода на общенациональную политическую проблему, шаг к посту
Губернатора или, даже, Президента.
3. Форма «совет – управляющий» отражает стремление «к очищению городской
политики» и устранению коррупции, неэффективного и авторитарного управления.
Управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала
в сфере общественного управления. Назначается на должность и увольняется
советом, который выбирается населением. Недостатком этой модели является
невозможность или затрудненность влияния на политику, проводимую управляющим.
Форма управления «совет – управляющий» продемонстрировала свою жизнеспособность.
В настоящее время многие американские органы муниципального управления идут по
этому пути[11].
4. «Комиссионная форма». Комиссия образуется из выбранных лиц -
уполномоченных, каждый из которых управляет каким-либо отделом городского
Правительства. В этой модели не предполагается наличие высшего должностного
лица (мэра). С одной стороны, достоинство этой модели является отсутствие
разделение властей, которое приводит к замедлению принятия решений. С другой
стороны "комиссионная " форма управления резко критикуется специалистами,
утверждающими, что поскольку она не позволяет провести принцип разделения
властей, она недемократична. Считается, что она может развиваться в самых
непредсказуемых направлениях и принимать уродливые формы, особенно если члены
совета не будут вникать в дела других отделов.
5. Комбинированная форма. Управляющий или главный администратор подчиняется
мэру, а не совету. Наличие специалиста - управляющего обеспечивает
профессионализм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на городскую
политику, поскольку, голосуя «за» или «против» мэра, который назначает или
снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену
администрации муниципального образования.
Согласно Конституции РФ местное самоуправление осуществляется на территории РФ в
городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и
иных местных традиций[12]
.
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
РФ» от 1995 года к «другим» территориям относит районы, сельские округа и
т.п. Причем, районы и сельские округа в соответствии с законами о местном
самоуправлении субъектов федерации могут называться по-разному с учетом
исторических и местных традиций. (Район - волость, сельский округ -
сельсовет).
На организацию местного самоуправления оказывает влияние ряд особенностей:
- численность жителей города,
- занимаемая территория,
- наличие, либо отсутствие районов в городе,
- другие факторы.
В субъектах Федерации местное самоуправление осуществляется на территории
малых и средних городов (райцентров), а также крупных городов - региональных
центров с обязательным делением на внутригородские районы.
В областных центрах, район в городе не имеет самостоятельности, а является
лишь структурным подразделением местной администрации по территориальному
принципу. Администрация района в городе действует на основании положения о
ней разработанного представительным органом местного самоуправления.
Таким образом, в различных субъектах РФ организация местного самоуправления
складывается исходя из многообразия организационных форм осуществления
местного самоуправления, что обуславливается рядом причин:
- на организацию местного самоуправления в РФ оказывают влияние
Федеративное устройство государства,
- географические факторы,
- этнические процессы.
Все вышеперечисленные причины не могут не накладывать отпечаток на формы и
способы организации осуществления местного самоуправления. Многообразие форм
организации и осуществление местного самоуправления связано с возможностью
избирать населением ту или иную модель организации местного самоуправления
посредством Устава муниципального образования, согласно законодательству о
местном самоуправлении субъектов Федерации.
7. Развитие местного самоуправления в современной России
Практически сразу после вступление в силу Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стало
понятно, что он применяться в полном объеме не будет. Основным принципиальным
недостатком был отказ от поэтапного введения местного самоуправления. Закон в
принятой редакции вводил местное самоуправление в России по историческим
меркам практически «мгновенно» (в течение трех месяцев).
Для реализации закона в полном объеме не было создано необходимых условий,
часть из которых на момент принятия закона даже не была осознана.
Во-первых, территориальной основой местного самоуправления оставалась
существующая система административно-территориального деления, на которой
ранее строилась система государственной власти и управления.
Таким образом, не было принято во внимание, что существующее административно-
территориальное деление, созданное под другие цели, не было приспособлено для
организации системы муниципальных образований, а автоматически (без участия
государства) установление оптимальной территориальной основы произойти не
может.
Во-вторых, не осознавалась как проблема необходимость формирования системы
взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на
качественно новых основаниях. Новый статус местной власти предполагает новые
отношения с государством. Именно поэтому соответствующие законы (об общих
принципах организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления) принимались отдельно без понимания необходимости сопряжения
двух подсистем (государственной и муниципальной) в системах публичной власти
и управления развитием страны.
В-третьих, не осознавалась роль государства в процессе становления местного
самоуправления. Концепция Федеральной целевой программы государственной
поддержки местного самоуправления, утвержденная Правительством России,
отводила государству по отношению к местному самоуправлению роль стороннего
наблюдателя, не мешающего, но и не помогающего развитию местного
самоуправления.
На практике государство в период становления местного самоуправления
использовало весь его социальный потенциал, подвергнув по существу «испытанию
на прочность» нарождающийся институт народовластия. Это выразилось в создании
таких условий, при которых дефицит консолидированного бюджета страны
сосредотачивался на нижнем уровне бюджетной системы - в муниципальных
бюджетах. Более того, процесс формирования экономической основы местного
самоуправления во многом носил стихийный характер. Процессы приватизации и
муниципализации не были согласованными. Причем первый поддерживался
государством, а второй нет. В результате интенсивной приватизации
значительная часть собственности, которая могла бы составить экономическую
основу местного самоуправления, была утрачена.
Такая политика не могла долго продолжаться. К 2000 г. коммунальное хозяйство
практически полностью исчерпало свой ресурс.
Недооценка руководителями исполнительной власти страны важности реформы
местных властей, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений,
способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их
дефицита, что в конечном итоге привело к коммунальному кризису. В наиболее
яркой форме это проявилось в Приморском крае.
Единственным практическим достижением прошедшего периода реформирования
местной власти стало создание правовых и организационных основ местного
самоуправления. Остальные основополагающие конституционные гарантии местного
самоуправления не были обеспечены.
Созидательный потенциал местного самоуправления остался нереализованным.
Более того, во многих политических кругах укреплялось мнение, что введение
местного самоуправления было ошибкой.
Важным моментом реформы местного самоуправления на современном этапе является
создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы
местного самоуправления и осуществление мер государственной поддержки
местного самоуправления.
В сентябре 1997 года был принят Федеральный Закон «О финансовых основах
местного самоуправления в Российской Федерации». Он определил основные
направления и принципы организации местных финансов, установил источники
формирования направления, использования финансовых ресурсов местного
самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и
взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а
также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.
Процесс формирования системы местного самоуправления и
законодательства о нем не завершен. Необходимо осмыслить
первый опыт местного самоуправления, чтобы более объективно
представить функционирование современной модели местного
самоуправления.
Заключение
Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопросов перехода
России к устойчивому развитию и повышению конкурентоспособности страны,
становление и развитие местного самоуправления должно стать одной из
приоритетных задач государственного строительства. Процесс должен
осуществляться в рамках специальной общегосударственной программы.
Условием развития местного самоуправления является наличие общей стратегии
государственного строительства и представлений о роли и месте местного
самоуправления в системах публичной власти и управления развитием.
Роль государства в становлении и развитии местного самоуправления в целом
должна возрасти. Усиление роли государства в отношении муниципальных
образований должно осуществляться не в направлении непосредственного участия
в решении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в
координации всех процессов государственного строительства, оказывающих
влияние на развитие муниципальных образований. Необходим переход от
эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальных
образований к системной работе по управлению реформой в направлении создания
необходимых условий развития местного самоуправления.
Необходимо переходить от политики государственной поддержки местного
самоуправления (как политического института) к государственной политике в
отношении муниципальных образований и поселений (как социально-экономических
целостностей в соответствии с их типологией и государственной стратегией -
демографической, экономической, региональной, геополитической и др.).
Наиболее «узким» местом государственного строительства остаются вопросы
взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
Поэтому основная стратегическая задача центральной власти в ближайшей
перспективе - обеспечить формирование и юридическое закрепление механизмов
взаимодействия двух систем власти и управления, для чего необходимо:
1. установить оптимальную систему распределения полномочий по
уровням власти и механизмы ее коррекции и совершенствования в соответствии с
реальными возможностями конкретных категорий муниципальных образований,
создавая стимулы социально-экономического развития;
2. провести административную реформу и реформу
административно-территориального деления;
3. обеспечить развитие межбюджетных отношений на основе
нормативного определения (в натуральных показателях) объемов финансирования
государственных (конституционных) социальных гарантий, одновременно определив
и включив стимулирующие механизмы;
4. обеспечить государственный и муниципальный контроль за
соблюдением законодательства и создание системы взаимной ответственности
органов местного самоуправления и органов государственной власти; создать
правовые механизмы эффективного контроля за деятельностью органов местного
самоуправления; усилить роль представительных органов местного
самоуправления, особенно в части контроля за муниципальными финансами и
деятельностью исполнительных органов местного самоуправления, с постепенным
переходом к контрактной системе назначения глав местных администраций;
5. разработать целостную государственную политику в отношении
поддержки поселений по переходу их на режим устойчивого развития;
6. осуществить меры, направленные на повышение эффективности
рассмотрения судебных споров между органами государственной власти и местного
самоуправления.
7. Необходимо признать, что наша страна (а вместе с ней и
местное самоуправление) еще пока находится в переходном периоде. Развитие
местного самоуправления - процесс длительный. Поэтому и грядущие изменения в
системе организации местной власти надо осуществлять с учетом этих
обстоятельств, не обольщая себя надеждой: вот примем новый закон, и все
изменится к лучшему.
Список используемой литературы
Правовые источники:
1. Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и
общего хозяйствования в СССР" от 9.04.1990/Ведомости Съезда народных
депутатов СССР и Верховного Совета СССР.№16. 1990. Ст. 267
2. Конституция Российской Федерации. – М.: Новая Волна, 1996.
3. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995.№
35.ст. 3506
4. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996.№
17.ст. 1917
5. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996.№
49.ст. 5500
6. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996.№
36.ст. 4466
7. Собрание законодательства Российской Федерации. 1997.№
55.ст. 1378
Учебники и монографии:
8. Алексеев Ю.П. Основы местного самоуправления. - М.: РАГС,
1997.
9. Аяиков Д.Ф. Становление местного самоуправления в
Российской Федерации в 90-х годах XX века.
10. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М.:
Издательская группа НОРМА–ИНФРА-М, 2002.
11. Васильев В.И. Местное самоуправление. - М., 1999.
12. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. О его управлении,
финансах и методах хозяйства. - М.1995.
13. Градовский А.Д. История местного самоуправления в России /
Собр.соч. – СПб, 1999.
14. Казанцев Ю.Д., Стрекозов В.Г. Конституционное право России.
- М.: Новый Юрист, 2000.
15. Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России:
Учебное пособие / Отв. ред. академик РАЕН Ю.А. Веденеев. — М.: Юриспруденция,
1999.
16. Коваленко А.И., Конституционное право России. - М.: Закон и
правопорядок, 2001.
17. Козлова Е.И., Кутафин О.Е., Конституционное право России. -
М.: Юристъ, 2002.
18. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации». - М., 1997.
19. Кутафий О.Е., Государственное право Российской Федерации. -
М.: Юрид литература , 2002.
20. Кутафий О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М.,
1998.
21. Лазаревский М.И. Ответственность за убытки, причиненные
должностными лицами. - СПб., 1995.
22. Лекции по конституционному праву РФ. – М.: Изд-во Московской
Государственной Юридической Академии, 1997.
23. Медведев Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах. –
М., 1994.
24. Щтобер Р. Практическое требование и опасности местного
самоуправления / Местное самоуправление. Теория и практика. - М.,1995.
Статьи в периодических изданиях:
25. Абрамов В.А. Местное самоуправление: идея и опыт //Социс.
1997., №1., С.123.
26. Авакъян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации:
концепции и решения нового закона // Весник МГУ, Серия 11, Право, 1996, №2.,
С. 33.
27. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в
Российской Федерации. «Круглый стол» в институте государства и права РАИ //
Государство и право .-1997.-№5. С. 28.
28. Андреев С. С. Управление и самоуправление: природа
соотношения // Самоуправление, 1995, №1, С. 136.
29. Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть
// Вестник государственной службы.-1993.- №11.-С.23
30. Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления
в России // Государство и право .- 1996.- №2.- С. 142
[1] Закон СССР "Об общих началах местного
самоуправления и общего хозяйствования в СССР" от 9.04.1990/Ведомости Съезда
народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.№16. 1990. Ст. 267
[2] Градовский А.Д. История местного
самоуправления в России / Собр.соч. - СПб 1899.1.2. С.71
[3] Свешников М.И. Очерк общей теории
государственного права. СПб . 1896. Т.13. С.301.
[4]Лазаревский М.И. Ответственность за
убытки, причиненные должностными лицами. СПб . 19095. Т.15. С.624
[5] СЗ РФ. 1996. № 36. Ст. 4466
[6] СЗ РФ. 1995. № 35. Ст 3506; 1996. №
17. Ст. 1917; № 49 .Ст5500;1997. №55.Ст. 1378
[7] Аяиков Д.Ф. Становление местного
самоуправления в Российской Федерации в 90-х годах XX века.
[8] Алексеев Ю.П. Основы местного самоуправления . М. РАГС, 1997. С.14
[9] Велихов Л.А. Основы городского
хозяйства .Его управлении, финансах и методах хозяйства. М.1995.
[10] Щтобер Р. Практическое требование и
опасности местного самоуправления / Местное самоуправление. Теория и практика.
М.1995. С 43.
[11] Медведев Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах. МЛ 994. С. 34
[12] Конституция РФ . 1993. Ст. 131.
Страницы: 1, 2, 3
|
