Международные аспекты экологической политики

Реформы в России, изменение структуры и наметившийся рост экономики, расширение связей с другими странами заметно влияют на темпы развития и содержание экологического законодательства РФ. С начала 1990-х годов принято более 30 федеральных законов, связанных с использованием природных объектов и охраной окружающей среды от воздействия хозяйственной и иной деятельности. В них закреплены и усовершенствованы традиционные и хорошо зарекомендовавшие себя национальные подходы, введены новые правовые механизмы, учитывающие международные обязательства РФ и зарубежный опыт. Для более эффективной реализации некоторые подходы и механизмы нуждаются в совершенствовании, но, принимая новые законы, необходимо обеспечить исполнение действующих.

В основополагающем Федеральном законе "Об охране окружающей среды" закреплен принцип, по которому хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе интегрального и индивидуального подходов к установлению требований в области ее охраны к субъектам, осуществляющим или планирующим такую деятельность. Интегральный подход означает, что, устанавливая экологические требования к предприятиям и другим источникам воздействия, следует учитывать единство и взаимодействие всех компонентов природы и снижать воздействие на экосистемы в целом. Концепция российского экологического законодательства отражает выраженный в законодательстве ЕС интегральный подход к охране окружающей среды и при сходстве концепций правовые процедуры и механизмы реализации различаются.

Федеральные законы "Об охране атмосферного воздуха" (1999), "Об отходах производства и потребления" (1997), Водный кодекс РФ (1995) определяют сложную систему нормирования воздействий на окружающую среду и выдачи разрешений на выбросы, сбросы и размещение отходов. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (2002) предусматривает, что нормативы воздействий устанавливаются с учетом наилучших существующих технологий.

В июле 2003 г. вступил в силу Федеральный закон "О техническом регулировании", на основе которого предстоит реформировать систему стандартизации и разработать технические требования к продукции, процессам ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Наряду с формированием национальной технической политики закон нацелен на гармонизацию отечественного законодательства с международными торговыми правилами. Он, несомненно, затронет вопросы охраны окружающей среды и заметно повлияет на действующую систему нормирования и определение экологических воздействий при любой деятельности.

Экологическое законодательство РФ в принципе соответствует признанным в странах ЕС и в международных отношениях правовым подходам и решениям. Но затраты на выполнение правоприменительных административных действий (установление нормативов, выдача разрешений, контроль) слишком велики и не всегда оправданы. Слишком часто нарушаются условия разрешений на выбросы и сбросы. Разные нормативные акты подчас противоречат друг другу. Так, в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" и в ряде ведомственных актов говорится о разрешениях на сбросы и выбросы в водные объекты, а в Водном кодексе - о получении не разрешения, а лицензии. Разными оказываются и сроки их действия.

Нередки неясные формулировки, затрудняющие толкование. Так, хотя в законе "Об охране окружающей среды" термин "наилучшие существующие технологии" и определен, как их использовать, устанавливая нормативы для предприятий, и как эти нормативы сочетаются с другими экологическими требованиями - непонятно.

Не прописаны процедуры реализации правовых требований, что ставит под сомнение законность решений исполнительной власти и не определен порядок выдачи Правительством РФ разрешений на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Форма разрешения установлена еще в 1989 г. инструкцией Госкомприроды СССР и не учитывает требований российского законодательства об охране атмосферного воздуха. Некоторые территориальные органы МПР выдают разрешения на образование отходов и лимиты на их размещение, хотя в законах "Об охране окружающей среды" и "Об отходах производства и потребления" говорится о разрешениях только на размещение отходов. Необходимых же подзаконных актов, которые определяли бы порядок выдачи разрешений, до сих пор нет.

Нормативы качества - чрезвычайно жесткие и в большинстве своем невыполнимы. В общей сложности действует порядка 4000 нормативов для всех природных сред, контроль соблюдения всех нормативов технически и экономически невозможен. Реально контролируют только те загрязняющие вещества, за выбросы и сбросы которых взимается плата. Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты вообще не разработаны, хотя уже принято несколько подзаконных актов, определяющих порядок и критерии их определения. Нет и экологических нормативов для атмосферного воздуха.

Нормативы воздействий, наоборот, отличаются излишней гибкостью, разрешающей, по сути, легально нарушать закон. Это касается, в частности, временно согласованных нормативов: они позволяют довольно долго вести деятельность с нарушением нормативов качества.

Фактически отсутствуют стимулы природоохранных усилий предприятий. Не предусмотрены поощрения за снижение выбросов и сбросов, упомянутые в Законе "Об охране окружающей среды".

В области нормирования действуют десятки чрезвычайно сложных и запутанных методик, недоступных для понимания многими заинтересованными лицами. Проверить сложные расчеты неспециалисту не под силу, хотя от этого часто зависят законные экологические права и интересы граждан, да и судьба самих производств.

Важные решения часто принимают в результате сложных бюрократических процедур, но без необходимых межведомственных согласований. Далеко не всегда условия выдачи разрешений согласованы между МПР и Минздравом. Нормативы на выбросы и сбросы подчас не согласованы с Госгортехнадзором, а разрешения на сбросы - с органом, отвечающим за качество рыбохозяйственных водоемов.

В контрольных органах не хватает специалистов, слаба техническая база. Отсутствует необходимая прозрачность, что ущемляет права граждан на благоприятную окружающую среду и участие в принятии решений.

Закон "О техническом регулировании" оставляет пока открытым вопрос о том, относятся ли экологические нормативы к национальным стандартам. Если да, то их разработкой займется Госстандарт, и многие из них будут пересмотрены. Если нет, то их отнесут к "требованиям к процессам производства" и все равно пересмотрят

Необходимость дальнейшего совершенствования экологического законодательства очевидна. Выработанные при реализации проекта рекомендации могут ему помочь. Предлагается ввести единое экологическое разрешение, устанавливающее взаимосвязанные и согласованные экологические требования к производственной деятельности. Такое разрешение будет необходимым для всех предприятий тех отраслей, которые в наибольшей мере загрязняют окружающую среду, а также для производств, использующих особо опасные вещества. Предстоит принять специальный закон об экологическом разрешении и поправки к Закону "Об охране окружающей среды" (новую главу - "Экологическое разрешение"), определить круг субъектов, порядок предоставления разрешения и его содержание.

Помимо нормативов предельно допустимых сбросов, выбросов, объемов образования отходов, экологическое разрешение определит индивидуальные требования к безопасности производства, введению в строй, эксплуатации и закрытию предприятия, производственному мониторингу. В нем будут отражены ограничения на шумовое загрязнение, требования эффективного использованию энергии и сырья. Все требования будут согласованы, чтобы достичь максимального эффекта и исключить перемещение отходов из одной среды в другую. В законе закрепят право граждан на участие в определении условий разрешений.

С введением единого экологического разрешения связаны основные надежды на повышение эффективности отечественного природоохранного законодательства, устранение существующих в нем пробелов и противоречий. Установив обоснованный срок его действия, государство позволит предприятиям работать стабильно. Подход, связанный с использованием наилучшей доступной технологии, должен стимулировать научные исследования и внедрение "чистых" технологий. Поскольку вместо множества разрешений понадобится одно, расходы государства на содержание чиновников, отвечающих за выдачу разрешений, и издержки предприятий, связанные с приобретением разрешений, заметно сократятся. Снизится и загруженность федеральных контрольных органов, которым придется контролировать меньше предприятий. Контроль по отношению к предприятиям, не подпадающим под действие единого экологического разрешения, сохранится, но уже не потребует таких затрат. Возможно и разграничение контрольных полномочий между центром и субъектами и даже их полная передача в регионы.

При сравнении российского и европейского законодательств напрашивается вывод: действующая у нас система нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ (ПДК) нуждается в пересмотре. Число ПДК необходимо резко сократить, установив достижимый без ущерба здоровью и окружающей среде уровень. Это исключит массовое нарушение законов и, как следствие, полное неуважение к ним.

По наиболее типичным или опасным загрязнителям предельно допустимые выбросы (ПДВ) и предельно допустимые сбросы (ПДС), как и ПДК, должны устанавливаться законом, хотя и могут различаться для разных отраслей. Для каждого предприятия, подпадающего под действие положений о едином экологическом разрешении, ПДВ и ПДС определят с учетом наилучших доступных технологий в понимании законодательства ЕС. Будет жестко ограничено применение временно согласованных нормативов, допустимых лишь на короткий (до 6 месяцев) срок и только при ясно определенных обстоятельствах.

Возможное "смягчение" ПДК не отразится на ПДВ, ПДС или других экологических нормативах - ограничения определят по наиболее жесткому из них.

Подход, основанный на представлении о наилучшей существующей технологии, потребует разработки документа с описанием таких технологий для разных отраслей. Государственный орган, выдающий комплексное разрешение, не станет диктовать предприятию, какую технологию ему использовать, однако определит в нем выбросы и сбросы с учетом самых современных технологических решений.

Все это может потребовать от предприятий дополнительных расходов на охрану окружающей среды и считается, что это станет препятствием для экономического роста. Чтобы избежать этого, в законодательстве и практике ЕС предусмотрены разные экономические механизмы, в том числе торговля квотами на выбросы, позволяющая распределять расходы и постепенно снижать издержки.

Введение в России единого комплексного разрешения не только оптимизирует природоохранную деятельность и связанные с ней издержки, но и повысит конкурентоспособность наших товаров на мировом рынке.

Выработка рекомендаций по гармонизации экологических законодательств РФ и ЕС лишь первый шаг на пути к совершенствованию отечественного экологического права. Тем важнее их успешная реализация.

Заключение

Проанализировав все вышеизложенное можно выделить следующее:

§ Важную роль в обеспечении экологической безопасности процессов производства и потребления, а также в устойчивом функционировании сферы природопользования и охраны окружающей среды играет механизм управления. В целях экологического управления взаимосвязано используются административно-правовые, морально-психологические и др. инструменты и стимулы.

§ Конкретный состав инструментов экологической политики имеет свои особенности в различных странах и определяется ими самостоятельно с учетом ориентиров общенациональной экологической политики, методов управления и т.д.

§ Учет экологических факторов в налогообложении является одним из ведущих проводимых в ряде стран налоговых реформ. Во многих странах налоговой системе принадлежит важная роль в деле, как финансирования, так и стимулирования природоохранных мероприятий.

§ В России финансовый механизм охраны окружающей среды не устойчив и не является до конца сложившимся. Недостаточно средств выделяется на экологические цели и решение экологических проблем.

Следовательно необходимо финансировать из бюджетов и других источников целевые комплексные экологические программы.

Что касается экологического законодательства. Экологическое законодательство ЕС считается самым развитым. Уже 30 лет Европейское Сообщество осуществляет собственную политику в области окружающей среды. Сегодня ЕС является одним из лидеров в природоохранном сотрудничестве на европейском континенте. Функционирование каждого из инструментов (главных органов) Сообщества затрагивает проблемы экологии. Экологическая программа действий устанавливает конкретные цели и задачи, достигнуть и выполнить которые Сообществу под силу исходя из современной ситуации.

На сегодняшний день в Европе действуют восемь наиболее влиятельных природоохранных организаций, являющихся «зонтичными» объединениями для более чем 130 национальных групп: BirdLife International, Climate Network Europe (CNE), European Environmental Bureau (EEB), European Federation for Transport and Environment (T&E), Friends of the Earth Europe (FoEE), Greenpeace International, International Friends of Nature, World Wide Fund for Nature (WWF).

Экологическое законодательство РФ а принципе соответствует признанным в странах ЕС и в международных отношениях правовым подходам и решениям. Но! Система экологического законодательства не является целостной и сбалансированной. Не прописаны процедуры реализации правовых требований, что ставит под сомнение законность решений исполнительной власти и не определен порядок выдачи Правительством РФ разрешений на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

Нормативы качества чрезвычайно жесткие и в большинстве своем невыполнимы. В общей сложности действуют порядка 4000 нормативов для всех природоохранных сред, контроль соблюдения всех нормативов технически и экономически невозможен.

Следовательно необходимо совершенствовать системы экологического законодательства. Создать федеральные законы: об отходах, об использовании агрохимикатов, об опасных веществах, об экологической информации (статистике), об экологическом страховании.

Также необходимо увеличить количество специалистов в контрольных органах, т.к. на данный момент техническая база еще слаба.

Развитие в России экологической программы не только оптимизирует природоохранную деятельность и связанные с ней издержки, но и повысит конкурентоспособность наших товаров на мировом рынке.

Список литературы

1. Государственный доклад «О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 2000 году». - М.: Государственный центр экологических программ, 2001.

2. Данилов-Данилъян В.И., Лосев К.С. Экологический вызов и устойчивое развитие. - М.: Прогресс-Традиция, 2000.

3. Ерофеева Б.В. Экологическое право. М., 1998.

4. Касьянов П.В. Переход к устойчивому развитию: эколого-экономические предпосылки. - М.: Изд-во НУМЦ Госкомэкологии России, 1998.

5. Комаров М.А., Мелехин Е.С., Кимельман С.А. Проблемы развития экономики природопользования. - Калуга: ВИЭМС, 1999.

6. Национальный план действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 годы // Российская газета. 1999. 16 янв.

7. Пахомова Н.В., Рихтер К.К. Экономика природопользования и охраны окружающей среды: Учеб. пособ.- СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2003.

8. Пахомова Н.В., Рихтер К.К. Экономика природопользования и экологический менеджмент. СПб., 1999.

9. Протасов В.Ф., Молчанов А.В. Экология, здоровье и природопользование в России. М., 1999.

10. Сергеев Е.М., Кофф Г.Л. «Рациональное использование и охрана окружающей среды городов».

11. Царегородцев Г.А., Сенокосов Л.Н., Петрунин В.В. Платежи за использование природными ресурсами. М., 1998.

12. Экологическое законодательство Российской Федерации. В 2 т. / Под ред. Н.Д. Сорокина, Е.Л. Титовой. СПб., 2000.

13. Applying economic instruments to environmental policies in OECD and dynamic non-member ecomomics. OECD. Paris, 1994.

14. Fourth Ministerial Conference «Environment for Europe». Еrhus. Denmark. 1998. 23-25 June.

15. Сайт http://www.sen.ru/vesti/2002-02/04.htm.

16. Сайт http://vip.lenta.ru/news/.

17. Сайт http://www.inosmi.ru/translation.

18. Сайт http://biodata.ecoinfo.ru.

19. Сайт http://www.informsystem.ru/company/news.

20. Сайт http://accord.cis.org.

21. Сайт http://www.educa.ru.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5