Реформи Петра І

Прийшовши до влади в 1689 р., Петро І успадкував традиційну систему управління XVІІ ст. - з Боярською думою і приказами як центральними установами. За своєю суттю це були складові частини системи управління станово-представницької монархії, проте з цього часу в політичній структурі все чіткіше проявлялася еволюція в бік зміцнення абсолютизму [21; c. 150].

Перша нова установа, із заснування якої слід починати історію політично-адміністративних реформ кінця XVII - першої чверті XVIII ст., - Преображенський приказ - був створений на початку 1695 р. Він був типовою установою перехідного періоду, в якому нове тісно перепліталось із старим. Подібно до старих приказів Преображенський приказ був установою багатофункціональною. Але він докорінно відрізнявся від них тим, що в галузі політичного розшуку його діяльність не обмежувалась рамками якої-небудь частини чи області країни, а поширювалась на всю державу і відповідно йому підкорялися по цій лінії всі решта центральні і місцеві установи. На думку дослідниці Голікової, ця абсолютно нова властивість Преображенського приказу дозволяє вважати його першим централізованим органом управління. На початок 1697 р. в ньому опинились об'єднаними: керівництво боротьбою з політичними противниками Петра І, управління Преображенським і Семеновським полками і охорона громадського порядку в Москві [36; c. 8, 9, 14]. Передача у відомство Преображенського приказу виключного права суду по політичних злочинах відразу поставила його вище інших приказів, дала право за доносом арештувати будь-кого незалежно від його соціального і службового становища. Зв'язок з царем і незалежність від інших установ він зберіг протягом всього правління Петра І [19; c. 251, 254].

Першою значною політично-адміністративною реформою була міська. Початок їй покладено двома указами 30 січня 1699 р. Перший із них, повідомляючи, що торгово-промисловому і всьому посадському населенню Москви створюються „приказные волокиты” і збитки, через що „окладные многие доходы учинились в доимке”, вилучав московських гостей, торгових людей гостиної сотні і жителів палацових і чорних слобод з відання приказів (їх було вісім) і воєвод і передавав у відання у відношенні збору всіх податків і суду виборним з їхнього ж середовища особам - бурмістрам, що входили в самостійний орган управління - Бурмістерську палату. Остання ставала і центральним органом управління для посадського населення всієї Російської держави. З листопада того ж року Бурмістерська палата одержала назву Ратуші.

Другий указ 30 січня 1699 р. проголошував утворення органів міського управління на місцях, мотивуючи їхню необхідність прагненням звільнити посадське населення від утисків, неправд і насильств із боку воєвод і дрібних приказних чинів, через що знову ж таки порушувалося планомірне надходження податків у скарбницю і їхнє зростання. Однак, на відміну від першого указу, що засновував Бурмістерську палату незалежно від волі населення Москви, вибір бурмістрів і заснування земських ізб на місцях передавалися на розсуд самих торгово-промислових людей міст, палацових і чорних сіл і волостей з одною обов'язковою умовою, що за „милость и призрение великого государя”, тобто за створення органів самоврядування, посадське населення на місцях повинно сплачувати прямі податки в скарбницю в подвійному розмірі. Опитування міст виявило незабаром, що переважна більшість з них відмовилися прийняти реформу на таких умовах. Через такий поворот справи уряд відмовився від збору податків у подвійному розмірі, але указом 20 жовтня 1699 р. реформа була зроблена обов'язковою і введена повсюдно [64; c. 232-233].

Ця реформа мала на меті збільшення доходів казни шляхом впорядкування збору прямих і непрямих податків, а також пожвавлення ремесла, промисловості і торгівлі. На думку Молчанова, створення центрального органу міського самоврядування - Бурмістерської палати, чи Ратуші, означало появу головної державної каси, куди надходили збори з міст всієї країни і звідки вони потім витрачалися за вказівкою царя на загальнодержавні потреби, головним чином на підготовку і ведення війни [67; с. 129]. За словами ж Ключевського, московська ратуша звітувала відразу царю, минаючи прикази, і стала чимось на зразок міністерства міст і міських зборів [55; с. 140].

Крім міської реформи, яка запровадила нові установи, Петро І зі своїми прибічниками зайнялися й старими. Вважаємо, що найважливіші зміни прослідковуються у вищому ешелоні влади - Боярській думі. В цілому Дума зберегла традиційне значення аристократичного органу влади. Проте змінився кількісний і якісний склад Боярської думи. Так, в 1691-1692 рр. в її складі нараховувалось 182 особи, в 1698-1699 рр. стало 112 осіб, а на 1 січня 1702 р. залишилось тільки 86 осіб, тобто за десятиліття чисельність Думи зменшилась більше, ніж вдвічі [71; c. 107]. Старі бояри та інші помирали, нові ж призначення майже не відбувались. Боярська дума, таким чином, вимирала природним шляхом. Крім того, на засіданнях були присутніми далеко не всі, зазвичай 30-40 осіб, так як одних посилали з дорученнями по країні, інших просто не запрошували. Найголовніше ж в тому, на нашу думку, що Боярська дума вирішувала другорядні питання, важливі справи розглядав і вирішував сам цар. Повідомляли про його рішення іменні укази [28; с. 57]. Ще один показник зміни Боярської думи - перетворення її складу. В аристократичну за своєю суттю установу проникало все більше представників неродовитого дворянства і приказних ділків [71; c. 107].

З року в рік зростала роль Ближньої канцелярії, створеної в 1699 р. Ця установа вважалась канцелярією Боярської думи, але фактично заміняла Думу. В Ближню канцелярію входили довірені люди царя, керівники приказів, що не мали думного чину - їх було 8 осіб. Вони створили „Конзілію міністрів”, що була безпосереднім попередником Сенату [51; с. 230].

Відомості про засідання Думи обриваються десь близько 1704 р., хоча вже з 1701 р. її функції як вищого урядового органу стала виконувати „Консілія міністрів”. Вона зосередила у своїх руках всю владу на час відсутності в Москві царя, що перебував переважно на театрі воєнних дій. Конкретно - вона займалася управлінням приказами і канцеляріями, організовувала забезпечення армії всім необхідним, відала фінансовими питаннями і будівництвом. В діяльності „Консілії” ми чітко бачимо риси всезростаючої бюрократизації управління. Вона виявлялася в стабілізації складу „Консілії”, у встановленні режиму роботи, строгому розподілі обов'язків і відповідальності між її окремими членами. На нашу думку, саме прагненням домогтися бюрократичним шляхом ефективності і відповідальності „Консілії” пояснюється знаменитий указ Петра І від 7 жовтня 1707 р. на ім'я Ромодановського: „Изволь объявить при съезде в Полате всем министром, которые в Конзилию съезжаютца, чтоб они всякие дела, о которых советуют, записывали и каждой бы министр своею рукою подписывали, что зело нужно, надобно и без того отнюдь никакого дела не определяли, ибо сим всякого дурость явлена будет” [21; с. 151-152].

Реформи торкнулися і приказної системи - наприкінці XVII ст. в ній відбувалися звичні в адміністративній практиці зміни: деякі прикази із зникненням в них необхідності ліквідовувались, інші з'являлися [71; c. 106]. На 1 вересня 1699 р. нараховувалось більше чотирьох десятків приказів. Як і раніше, проводилось їх об'єднання: за близькістю, однорідністю доручених їм справ, за традицією. Наприклад, в лютому 1700 р. об'єднали Іноземський і Рейтарський прикази. Очолив нове відомство в званні „обер-комісара” князь Я.Ф. Долгорукий, тому називали його „Приказом комісарії”, пізніше - Приказом Військових справ. Тоді ж закрили Каменний приказ, замість нього виникло відомство „генерал-провіанта” окольничого С.І. Язикова (збір з усієї держави хлібних запасів, їх розподіл у військах). 19 травня Пушкарський приказ передали у відання „генерала артилерії” О. Арчиловича, і з початку 1701 р. його відомство почали називати Приказом артилерії, але іноді, як і раніше, називали і Пушкарським приказом. Нагляд за будівництвом воронезького флоту цар доручив Ф.М. Апраксіну, якому був присвоєний чин адміралтейця, - в результаті виник Адміралтейський приказ. 24 серпня 1700 р. створили ще один новий приказ - Рудокопний - для організації робіт з пошуку руд, „золотых и серебряных и иных”. Були ліквідовані прикази Великоросійський і Володимирський, Костромська четверть [27; c. 271, 272]. В цей же час з'являються канцелярії (зокрема, Посольська похідна канцелярія) - нові установи приказного типу [47; c. 242].

Всі ці адміністративні зміни - прямий результат ініціативи Петра І. З одного боку, він робив те ж, що і його попередники, намагався якось централізувати, узагальнити, спростити управління. З другого - цар вводив нові установи, перш за все по військовому управлінню, і це зрозуміло - починалась Північна війна за вихід до Балтики. Загальна кількість приказів зменшилась з 44 до 34 [28; c. 58].

Петро І реорганізовував дипломатичну службу. Дивуючи співвітчизників, цар з 1699 р., на відміну від своїх попередників на російському престолі, власноручно підписував акти міжнародного характеру - грамоти, ратифікації. Він сам, за закритими дверима, вів переговори з іноземними представниками в Москві [27; c. 270].

В тісному зв'язку з перетвореннями органів державного управління перебувають перетворення в галузі права. Вони виразились перш за все у створенні нових нормативних актів - артикулів, уставів і регламентів і в загальному піднесенні законодавчої діяльності уряду Петра І [65; c. 159]. Особливі надії покладались на Палату про уложення, створену згідно указу від 18 лютого 1700 р. (працювала до 1703 р.) для підготовки нового Уложення замість застарілого Уложення 1649 р. Але її зусилля виявилися марними, причому причини невдачі залишаються незрозумілими. Вона припинила своє існування так само несподівано, як і з'явилася [71; c. 106-107]. Пізніше (в 1714 і 1720-1725 рр.) були створені Комісії для кодифікації права, але їхня робота також не була завершена [65; c. 159].

Не обминув своєю увагою Петро І і церкву. На думку Молчанова, в нього були причини вважати духовенство потенційною опозицією реформам. Тому Петро І взяв курс на послаблення впливу церкви. Він зажадав від неї звітів про доходи, змусив будувати за свої кошти кораблі, заборонив споруджувати в монастирях нові корпуси, а тим із ієрархів, хто мав помістя, платити платню [67; c. 131-132].

В жовтні 1700 р. помер патріарх Адріан. Далекоглядний „прибыльщик” О.Курбатов висловлював думку, що від патріархату „добра никакого не будет” і рекомендував з обранням нового патріарха „до времени обождать” [51; c.275]. Петро І повною мірою скористався порадами Курбатова і оточення, тому патріарха вибирати не стали, а 16 грудня 1700 р. замість нього призначили так званого „місцеблюстителя” патріаршого престолу митрополита Рязанського і Муромського Стефана Яворського, який мав тільки функції духовного пастиря. 24 січня 1701 р. був відновлений закритий у 70-х роках XVІІ ст. Монастирський приказ, керівник якого боярин І.А. Мусін-Пушкін - особа світська - одержав у повне розпорядження земельні і фінансові справи церкви. Доходи від Монастирського приказу йшли в царську казну [21; c. 330]. Це був перший етап (1701-1705 рр.) церковної реформи. На другому етапі (1705-1720 рр.) була проведена часткова секуляризація церковних земель [29; c. 190].

Указом 10 березня 1702 р. при повітових воєводах були створені дворянські ради за вибором повітового дворянства. Ці виборні дворяни-радники повинні були вирішувати всі справи з воєводами, „а одному воеводе без них, дворян, никаких дел не делать”. Через три роки вибори були відмінені, і воєвода сам призначав собі воєводських товаришів [53; c. 462].

Ще в 1707 р. у Петра І визрів план створення нових територіально-адміністративних одиниць - губерній. Губернська, або перша обласна реформа, була розпочата звичайним коротким і незрозумілим указом царя 18 грудня 1707 р.: „Росписать города частьми (кроме тех, которые во 100 верстах от Москвы) к Киеву, Смоленску, к Азову, к Казани и к Архангельскому” [61; с. 152]. В наступному році бояри в Ближній канцелярії після багатьох перекроювань розподілили 341 місто на 8 нових великих округів: це були губернії Московська, Інгерманландська (потім названа Санкт-Петербурзькою), Київська, Смоленська, Архангелогородська, Казанська, Азовська і Сибірська. Але вже в 1711 р. група міст Азовської губернії, призначена до корабельних справ у Воронежі, стає губернією Воронезькою, так що губерній вийшло 9. Розпис керувався відстанню міст від губернських центрів або шляхами сполучення [55; с. 142-143].

На чолі губерній стояли губернатори. В їхніх руках зосереджувалася вся повнота судової, адміністративної, поліцейської і фінансової влади на величезній території губернії [51; с. 229]. Під керівництвом губернатора знаходились: обер-комісар (відповідальний за грошові збори), обер-провіант (хлібне забезпечення), обер-комендант (головнокомандуючий військами округу) і ландріхтер (представник вищої судової інстанції в губернії). Повітом керував не колишній воєвода, а „новоманірний” комендант, що володів також значною військово-адміністративною і судовою владою [20; с. 17].

На думку Анісімова, важливим завданням реформи був розподіл витрат на війну між губерніями. 1 лютого 1711 р. Петро І розпорядився: „Приехав к Москве, разделить по губерниям полки: первое в армии будущия, потом в гарнизонах по данным табелям, потом флот, Посольскую канцелярию и Артиллерию; сие все расположить из доходов, которые прошлаго года средния положены на губернии”. Тим самим між окремими армійськими полками і губерніями встановлювався прямий зв'язок. При кожному полку, де б він не знаходився, повинен був перебувати комісар від „його” губернії, який був зобов'язаний стежити за справністю і комплектністю мундира, припасів, наявністю людей і коней, видавати платню солдатам і офіцерам [21; с. 149].

Слідом за організацією губерній у 1711 р. був заснований Сенат, який замінив Боярську думу. Вважаємо, що його виникнення було зумовлене двома умовами: розпадом старої Боярської думи і постійною відсутністю царя. Сенат спочатку задумувався як тимчасова установа [58; c. 302]. Збираючись в турецький похід, Петро І видав коротенький указ 22 лютого 1711 р., який повідомляв: „Определили быть для отлучек наших Правительствующий Сенат для управления: господин граф Мусин Пушкин, господин Стрешнев, господин князь Петр Голицын, господин к. Михайла Долгорукой, господин Племянников, господин к. Григорей Волконской, господин Самарин, господин Василей Апухтин, господин Мельницкой, обер-секретарь сего Сената Анисим Щукин…” [14; c. 244-245].

2 березня 1711 р. цар видав указ про владу і відповідальність Сенату, „котрому всяк и их указам да будет послушен так, как нам самому” [35; c. 33]: „Указ, что по отбытии нашем делать. 1. Суд иметь нелицемерный и неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения; то ж и ябедником да последует. 2. Смотреть во всем государстве росходов и ненужные, а особливо напрасные отставить. 3. Денег, как возможно, збирать, понеже денги суть артериею войны. 4. Дворян собрать молодых для запасу в афицеры, а наипаче тех, которые кроются, сыскать... 6. Товары, которые на откупах или по концеляриям и губерниям, осмотреть и посвидетелствовать…” [15; c. 245]. На нашу думку, цей указ свідчить про те, що Петро І визначив обов'язки Сенату, виходячи з поточних потреб. Пізніше ці обов'язки розширилися і перетворилися на постійні.

Указом 5 березня 1711 р. цар визначив принципи і форми роботи Сенату, ввівши, по суті, принцип колегіальності: „Голосы иметь равные, и у всяких указов потписывать всем своими руками. И что хотя один не потпишет и засвидетельствует неправо тому быти приговору, то и протчие не действенны суть. Однакож, надлежит тому, хто оспорит, тое протестацию дать за своею рукою на письме” [16; c. 245].

За словами дослідника Троїцького, Сенат, на відміну від Боярської думи, був розпорядницьким органом, що виконував „іменні” укази царя. В своїй діяльності він повністю підкорявся монарху. Члени Сенату (їх було дев'ять) призначались царем. З органу, створеного на час відсутності царя, Сенат поступово перетворився на вищу урядову установу, яка направляла роботу колегій і губернських установ [81; c. 29].

Одним указом від 2 березня 1711 р. Петро І створив дві нові посади - сенаторів і фіскалів. 5 березня, в новому указі він визначив як обов'язки фіскала, так і способи їх реалізації, вказуючи, що Сенат повинен „выбрать обор-фискала, человека умнова и доброво, ис какого чина ни есть. Дела же его сие суть: Должен он над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправой суд; також - в зборе казны и протчего. И хто неправду учинит, то должен фискал позвать его перед Сенат (какой высокой степени ни есть), и тамо его уличать. И буде уличит кого, то половина штрафа в казну, а другая ему, фискалу. Буде же и не уличит, отнюдь фискалу в вину не ставить...” [16; c. 245].

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9