Государственное управление в России в XIX веке: эпоха реформ и контрреформ

В период подготовки реформ возник новый высший государственный орган - Совет министров. Неофициально он заседал с 1857 г., официально же с ноября 1861 г. Совет министров состоял из министров, главнокомандующих, председателей Комитета министров и Государственного совета и ряда близких к императору лиц. Его председателем был сам император. Совет министров определял важнейшие направления внутренней политики: рассматривал проекты реформ и иных преобразований, годовые отчёты министров и т.д. Расцвет деятельности Совета министров приходился на 1857 - 1862 гг., в 1870-х гг. он собирается крайне не регулярно, а с 1882 г. его деятельность была прекращена.

Высшим органом суда и надзора по-прежнему оставался Сенат. В 1866 г. были открыты кассационные департаменты Сената - Уголовный и Гражданский, рассматривавшие жалобы и протесты по поводу нарушений форм судопроизводства.

Радикальным преобразованиям подвергались и Собственная Е.И.В. канцелярия. 6 августа 1880 г. упраздняется Третье отделение. Второе (кодификационное) отделение было передано в ведение Государственного совета, а Четвёртое преобразовано в самостоятельный высший орган - Собственную его императорского величества канцелярию по учреждениям императрицы Марии.

Особое место в системе высших органов государства занимал чрезвычайный орган - верховная распорядительная комиссия по охране государственного порядка и общественного спокойствия. Она была образована в феврале 1880 г. после взрыва в Зимнем дворце, организованного С.Н. Халтуриным. Главным начальником комиссии был назначен генерал М.Т. Лорис-Меликов, наделённый фактически диктаторскими полномочиями. Главными задачами Верховной распорядительной комиссии являлись: объединение всех административных и судебных органов, созданных для борьбы с революционными выступлениями, экстренный разбор всех политических дел, упорядочение системы административной ссылки. Единственным высшим государственным органом, который совершенно не был затронут реформами, оставался Синод - орган управления делами Русской православной церкви.

В отличии от высшего аппарата управления система министерств в пореформенную эпоху подверглась гораздо меньшим изменениям. Продолжали действовать все прежние министерства. В 1865 г. создаётся Министерство путей сообщения, в ведении которого находились строительство и эксплуатация казённых железных дорог, а также контроль за частными железными дорогами. В 1865 г. в составе Министерства внутренних дел создаётся Главное управление по делам печати, на которое было возложено общее руководство цензурой и надзор за типографиями, книжной торговлей и библиотеками. Министерство государственных имуществ было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ.

До 1880 г. политическая полиция находилась в ведении Третьего отделения Собственной Е.И.В. канцелярии. В августе 1880 г. оно было упразднено, а его функции переданы Департаменту государственной полиции, образованному в составе Министерства внутренних дел. Позднее происходит объединение Департамента государственной полиции с Департаментом полиции. Его главная задача была определена как «предупреждение и пресечение преступлений и охрана общественной безопасности и порядка». Во главе Департамента полиции стоял директор, однако общее руководство им возлагалось на товарища (заместителя) министра внутренних дел, который одновременно являлся, как правило, и командиром отдельного корпуса жандармов.

Внутри страны Департамент полиции опирается на систему местных органов - охранные отделения, а за её пределами - на заграничную агентуру с центром в Париже, созданную П.И. Рачковским.

Судебная реформа 1864 г. изменяла всю судебную систему страны. Она состояла из мировых и общих (коронных) судебных органов.

Мировыми судебными органами являлись мировые судьи и съезды мировых судей. Мировые судьи избирались уездными земскими собраниями и городскими думами на трёхлетний срок. К кандидатам в мировые судьи предъявлялись достаточно высокий имущественный и образовательный цензы. Юрисдикция мирового судьи ограничивалась участком. Мировые судьи рассматривали дела единолично.

Мировые судьи округа образовывали съезд мировых судей, являвшихся апелляционной инстанцией для участковых мировых судов.

В систему общих (коронных) судебных органов входили окружные суды и судебные палаты. Первую инстанцию составляли окружные суды, состоявшие из председателя и членов, назначавшихся императором по представлению министра юстиции. Судебные палаты были апелляционной инстанцией для окружных судов.

Судебная реформа 1864 г. по-новому определила положение прокуратуры. Она состояла при Сенате и общих делах. На неё возлагались обязанности надзора за судом, следствием и местами заключения, участия в качестве стороны в судебном процессе. Кроме местных и общих судов в России продолжали существовать духовные (консистории) и военные суды со специальной подсудностью, а для крестьян ещё и сословные - волостные суды.

Во второй половине XIX в. продолжался рост численности работников государственного аппарата.

В 1886 г. принимается Устав о службе по определению от правительства.

В XIX в. окончательно сложилась система чинопочитания. Но наиболее ярко она отразилась в титуловании. К чиновникам 1-го (канцлер) и 2-го (действительный тайный советник) классов по «Табели о рангах» обращались - «Ваше высокопревосходительство», 3-го (тайный советник) и 4-го (действительный статский советник) классов - «Ваше превосходительство», 5-го класса (статский советник) - «Ваше высокородие», 6-го (коллежский советник), 7-го (надворный советник) и 8-го (коллежский асессор) классов - «Ваше высокоблагородие», 9-го (титулярный советник), 10-го (коллежский секретарь), 13-го (провинциальный секретарь и сенатский или синодский регистратор) и 14-го (коллежский регистратор) классов - «Ваше благородие».

ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное управление до середины XIX в. строилось на основе актов 1775 - 1785 гг. и включало в себя два звена: коронную администрацию (губернские и уездные учреждения) органы сословного (дворянского и городского) самоуправления. В 1837 г. появилась новая административно-территориальная единица - стан. Он представлял собой административно-полицейский округ, состоял из нескольких волостей и возглавлялся становым приставом. На территории уезда создавалось по два-три стана. Реформы 60 - 70-х гг. XIX в. привели к созданию крестьянского сословного самоуправления, а также к проявлению органов губернского, уездного и городского самоуправления, носивших всесословный характер.

По реформе 1861 г., освободившей помещичьих крестьян от крепостной зависимости, были образованы органы местного крестьянского общественного управления. Крестьяне одного или нескольких селений образовывали сельское общество, которое должно было иметь свой сельский сход. На сходе избирался сельский староста, раскладывались повинности, осуществлялись земельные переделы. Сельские общества объединялись в волости. На территории волости функционировали волостной сход, волостное правление и волостной суд.

Все выборные органы и должностные лица крестьянского самоуправления избирались на трёхлетний срок.

В 1889 г. деятельность органов местного крестьянского общественного управления была поставлена под контроль земских начальников, назначавшихся министром внутренних дел по представлению губернаторов и губернских предводителей дворянства, как правило, из потомственных дворян. Институт земских начальников вводился на территории 40 губерний страны.

В 60 - 70-х гг. XIX в. в губерниях. Уездах и городах создаются всесословные органы местного самоуправления. В 1864 г. была проведена земская реформа. Земские учреждения формировались путём выборов. Все избиратели делились на три курии (избирательные собрания), образуемые по имущественному принципу. В первую курию - уездные землевладельцы - входили лица, имевшие не менее 200 десятин земли или обладавшие недвижимостью на сумму не менее 15 тыс. рублей. Во вторую курию - городские избиратели - включались купцы трёх гильдий, владельцы предприятий с оборотом свыше 6 тыс. рублей или недвижимого имущества на сумму не менее 500 рублей в небольших и не менее 2 тыс. рублей в крупных городах. Третья курия - выборные от сельских обществ - состояла преимущественно из крестьян.

Избранное уездное земское собрание являлось распорядительным органом местного самоуправления. Его председателем был уездный предводитель дворянства. Исполнительным органом местного самоуправления являлась уездная земская управа, состоявшая из председателя и членов.

Сфера деятельности земств ограничивалась хозяйственными и социальными вопросами местного значения.

Земская контрреформа 1890 г. преследовала цель ограничить самостоятельность земских учреждений.

Городская реформа готовилась одновременно с земской, но была проведена позднее - в 1870 г. По «городскому положению» создавались всесословные органы городского самоуправления - городские думы и управы. Избирательные права предоставлялись лицам мужского пола, достигшим 25 лет и платившим в пользу государства налоги и сборы. Они делились на три курии - крупных, средних и мелких налогоплательщиков. Председателем и городской думы, и городской управы был городской голова. Все органы городского самоуправления избирались на четырёхлетний срок.

Городская контрреформа 1892 г. поставила органы городского самоуправления в большую зависимость от губернских и городских властей. Замена налогового ценза имущественным резко уменьшило число городских жителей, обладавших избирательным правом. Для мелких городов вводилось «упрощённое управление», лишь внешне похожее на местное самоуправление.

УПРАВЛЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНЫМИ ОКРАИНАМИ В XIX ВЕКЕ

Российская империя была многонациональным государством, на территории которой проживали разные народы. В XIX в. все ещё происходил её территориальный рост. В состав России были включены Финляндия (1809 г.), Бессарабия (1812 г.), Польша (1815 г.), Кавказ (первая половина XIX в.) и Средняя Азия (60 - 80-е гг. XIX в.).

Царство Польское с 1815 по 1830 г. имело свою конституцию. Российский император был одновременно польским царём и осуществлял верховное управление через наместника. Законодательная власть принадлежала Сейму. В административном отношении Царство Польское подразделялось на воеводства и поветы.

После восстания 1830 - 1831 гг. польская конституция и Сейм были упразднены, а воеводства и поветы переименовались соответственно в губернии и уезды. На территории Польши была размещена действующая армия. В 1874 г. была упразднена должность наместника.

Финляндия имела статус великого княжества (её великим князем был российский император). В ней также существовал свой законодательный орган - Сейм, избиравшийся сословиями. С конца 80-х гг. XIX в. усилилось наступление правительства на финляндскую автономию.

В 1822 г. была проведена реформа управления Сибирью. Она включала изменение административно-территориального деления, упорядочение препровождения и размещения ссыльных каторжан и принятие Устава об инородцах. По этому уставу всё нерусское население Сибири подразделялось на три категории: бродячих, кочевых и оседлых. К началу ХХ в. на территории Сибири существовало 4 губернии (Тобольская, Томская, Енисейская и Иркутская) и 4 области (Забайкальская, Амурская, якутская и Приморская).

С 1801 по 1876 г. три прибалтийские губернии - Курляндская, Лифляндская и Эстляндская - объединялись в единое Прибалтийское генерал-губернаторство. После его ликвидации в прибалтийских губерниях началось формирование общероссийских городских и судебных учреждений, которые в течение длительного времени существовали вместе с сословными органами управления и суда немецких баронов и бюргеров.

Из присоединённой к России в 1812 г. Бессарабии была образована Бессарабская область, переименованная в 1873 г. в Бессарабскую губернию.

Наибольшей сложностью отличалось управление Кавказом. Присоединение Кавказа к России растянулось более чем на полвека. В 1801 г. в состав России вошла Восточная Грузия. В 1804 г. Россия установила протекторат над Западной Грузией, в 1810 г. вошедшей в состав в качестве Имеретинской области. В результате русско-персидских войн 1804 -1813 гг. и 1826 - 1828 гг. и русско-турецкой войны 1828 - 1829 гг. вся территория Закавказья вошла в состав России.

В 40-х гг. XIX в. Кавказским комитетом и Шестым отделением Собственной Е.И.В. канцелярии была подготовлена административная реформа для Кавказа. В соответствии с ней в 1844 г. учреждается Кавказское наместничество.

В ходе присоединения к России Средней Азии из большей части её земель было образовано Туркестанское генерал-губернаторство (1867 г.), преобразованное в 1886 г. в Туркестанский край. Здесь сложилась так называемая военно-административная система управления.

С конца XVIII в. и по 60-е гг. XIX в. в состав Российской империи входили Аляска и Алеутские острова. Управление ими осуществлялось Российско-американской компанией, образованной в 1799 г.

Общий взгляд на систему управления окраинами не подтверждает широко распространённого в недавнем прошлом мнения, что дореволюционная Россия являлась тюрьмой народов. Региональное управление отличалось достаточной гибкостью, хотя и было в конечном счёте подчинено великодержавным целям российского самодержавия.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Государственное управление в России: Учебник для вузов/ Под ред. Проф. А.Н. Марковой. - М., 2002

2. История государственного управления в России: Учебник/ Отв. ред. В.Г. Игнатов. - Ростов н/Д., 2002

3. Судьбы реформ и реформаторов в России: Учеб. Пособие/ Под общ. ред. Р.Г. Пихои, П.Т. Тимофеева. - М., 1999

4. Черняк В.З. История государственного и муниципального управления России: Учебник для вузов. - М., 2001

5. Ерошкин Н.П. история государственных учреждений дореволюционной России. - М., 1997.