Эволюция, роль и значение Государственного Совета в государственном механизме России 1810-1917 гг.

Другой вопрос, была ли Дума готова к такому согласованию и повседневной законодательной работе . Есть веские основания дать на этот вопрос отрицательный ответ.

Во-первых, первая и вторая Думы с их лево-кадетским большинством в политическом отношении не были настроены на такую работу. Значительное большинство депутатов пришло в представительный орган не для того, чтобы в соответствии с Основными государственными законами сотрудничать с правительством и верхней палатой в деле создания правового государства, а для того, чтобы вырвать у монархии полномочия, далеко выходящие за рамки этих законов. Это следует уже из текста адреса на Высочайшее имя, составленного думцами в ответ на тронную речь. По форме этот документ официально-вежлив и воспроизводит все условности тогдашнего верноподданеческого стиля, обязательного при обращении к монарху. Но по содержанию он является ультиматумом победителя по отношению к побежденному. В нем, по существу, выдвигается требование коренного пересмотра Основных государственных законов по ряду основополагающим пунктам. Думцы потребовали перехода к формированию кабинета министров на основе доверия думского большинства, т.е. практически перехода к парламентской форме правления. “Только министерство, пользующееся доверием большинства Думы, может укрепить доверие к правительству и лишь при таком условии возможна спокойная и правильная работа Государственной Думы.” Думское большинство требовало далее ликвидации Государственного Совета, существование и прерогативы которого были недвусмысленно закреплены основными законами. “Государственная Дума считает долгом совести заявить Вашему Императорскому Величеству от имени народа, что весь народ с истиною силой и воодушевлением, с истинною верою в близкое преуспеяние родины будет обновлять творческое дело обновления родины, когда между ним и престолом не будет стоять Государственный Совет.” Еще одним требованием Думы стала отмена содержащегося в Основных законах ограничения ее законодательной компетенции. Таким образом предлагалась программ полной ревизии только что установленных конституционных основ империи, “требование для Думы учредительной власти”. Не менее радикальной была и сформулированная в думском адресе программа решения крестьянского вопроса - через принудительное отчуждение земель частновладельческих, что в тех условиях означало бы добровольный отказ царизма от поддержки своего основного оплота - дворян-землевладельцев, со всеми вытекающими отсюда последствиями вплоть до дворцовых переворотов и полномасштабной гражданской войны. Начав с неконституционной программы действий, Первая Государственная Дума завершила свою деятельность прямо противозаконным призывом к гражданскому неповиновению, прозвучавшим из Выборга в ответ на вполне законное решение царя о ее роспуске.

Собственно законодательной продукцией первых двух дум стали одобренный Первой Думой и поддержанный Государственным Советом закон об ассигновании средств на помощь голодающим - первый в истории России законодательный акт, принятый через парламентскую процедуру, и около 20 законодательных актов преимущественно технического свойства, принятых второй Думой . Ни по одному принципиальному вопросу, выдвинутому в программе законодательных работ Столыпина, никаких решений Дума принять не смогла.

Иначе пошло дело в Третьей Государственной Думе. Противозаконные ограничительные меры, предпринятые Царем 3 июня, изменили политический состав нижней палаты, радикально уменьшив в ней удельный вес левых революционных элементов. Впервые появилась возможность согласованных действий в законодательной парламента и правительства - предпосылка которая необходима для правильного протекания законодательного процесса в любой стране и в любую эпоху. Результатом стало рассмотрение более двух тысяч законов (2380), причем многие из них представляли собой реальные шаги по модернизации России. В ключевом для России земельном вопросе Дума создала законодательную базу для столыпинских реформ по эмансипации крестьянина частника, облегчению его выхода из общины. Соответствующий указ царя был подписан еще в ноябре 1906 года и согласно 87-ой статье внесен во Вторую Государственную Думу. Но рассмотрен и принят он был только третьей Государственной Думой . Вслед за Думой но без одной статьи, которая форсировала разрушение общины, его принял государственный Совет и он стал законом 14 июля 1910 года. В результате к 1912 году в личные собственники перешли пять с половиной миллионов крестьянских хозяйств. Чуть позже обеими палатами был принят важнейший закон о землеустройстве, определивший порядок выделения крестьянских наделов.

Определенный прогресс был достигнут в законодательстве о судоустройстве в части выравнивания условий подсудности для крестьян. После принятия Государственной Думой закон поступил в Государственный Совет, но был отвергнут им. Верхняя палата не согласилась с заложенным в законе уничтожением волостного суда. Законопроект поступил в согласительную комиссию палат, думская часть которой, в конце концов, согласилась с предложением представителей Государственного Совета - сохранить институт волостных судей, избираемых односельчанами. Закон вернулся в Думу и был принят в ней большинством голосов. Острая борьба развернулась по вопросу о порядке избрания земств в Западных Губерниях. Выше мы видели, что по этому вопросу Государственная Дума в союзе с правительством обыграла Государственный Совет. Легче прошло введение земства в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях. Здесь более демократичная позиция Думы - допущение избрания на должности председателей земских управ лиц без имущественного ценза - не была поддержана Государственным Советом, и закон прошел в редакции Государственного Совета. А.П.Бородина “Государственный Совет России. 1906-19017. (Состав и роль в истории третьеиюньской монархии). Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора исторических наук. М. 2000, с. 19.

Все эти и множество других примеров показывают, что в течение деятельности третьей и четвертой Государственных Дум шла нормальная законодательная работа, нормальное, порой плавное, порой конфликтное, но в целом конструктивное взаимодействие палат.

Не подтверждается историческими фактами и то распространенное суждение, что Государственный Совет был монолитным сообществом консерваторов, торпедировавших любое начинание первых дум в не законодательной сфере. Это, в частности, ярко проявилось в дискуссии об амнистии, которая наряду с обсуждением проекта регламента (“Наказа”) составила основное содержание первой сессии государственного Совета. Думское большинство, как известно, обратилось к Царю с просьбой о всеобщей амнистии для политических преступников, т.е. включая и тех, кто в ходе революционных событий совершал убийства, грабежи, поджоги и другие тяжкие преступления. Причем это требование распространялось только на правонарушителей антиправительственного лагеря, но не затрагивало лиц, совершивших преступления (превышение власти, излишняя жестокость, корыстные преступления и т.д.) при подавлении революционных выступлений. В Государственном Совете разгорелась по этому вопросу острая дискуссия, в результате которой была принята взвешенная формулировка, просившая монарха об амнистии лиц, совершивших правонарушения и арестованных, как со стороны революционеров, так и со стороны сил подавления, но за исключением лиц, виновных в убийствах и грабежах, или в подстрекательстве к этим действиям.

Второй стороной неготовности Дум к законодательной работе был неопытность и неорганизованность. По свидетельству очевидцев, в Думу вносилось больше законопроектов, чем она могла рассмотреть, образовались и постоянно росли залежи нерассмотренных дел. Большинство законопроектов застревали в думских комиссиях. В.А.Маклаков вспоминал в последствие, что “если мелкие законы, которые Н.А Хомяков картинно называл вермишелью, проходили без прений и без внимания, целыми пачками под виртуозным председательством князя Волконского, то мало-мальски серьезные занимали бесконечно много времени без всякой пользы, при полном равнодушии Думы. Дума еще не научилась законодательствовать, она тонула в собственном многословии… Статья 87 дала ей самый неожиданный и спасительный выход. Во время вакантов не рассмотренные ей спешные законы стали проводиться в этом порядке”.

В этих условиях неоценимое значение приобретали правовая квалификация и опыт государственной работы членов Государственного Совета, и не только его членов по выборам, но и членов по назначению. Отсутствие у подавляющего большинства думцев профессиональной подготовки к законодательной деятельности делали участие бюрократии в законодательном процессе и неизбежным и желательным. “В 1906 году слуги старого режима были не только внушительной политической силой; у них одних были государственный опыт и школа”, - писал в последствие Маклаков. Этот опыт проявился уже в том, как быстро решал Государственный Совет процедурные вопросы - о порядке голосования, порядке формирования постоянных комитетов, каким отработанным бы регламент палаты. Об уровне аппаратной работы в Государственном Совете говорит хотя бы уже темп издания стенографических отчетов, отработанность справочного аппарата этих изданий, качество справочных изданий о верхней палаты - все те мелочи, по качеству которых и через много десятилетий так легко оценить уровень постановки дел в учреждении, а пожалуй и шире - уровень профессиональной культуры государственной бюрократии.

Большой интерес представляет вопрос о том, как виделась членам каждой из палат перспектива выстраивания их отношений друг с другом. Этот вопрос получил отражения в ответных адресах к палат на тронную речь. Эти документы обсуждались в Государственном Совете и Государственной Думой почти одновременно - в мае 1906 года. На третьем заседании Государственного Совета С.Ю. Витте сделал следующие заявление: “Государственный Совет должен работать в единении и искренних отношениях с Государственной Думой. .. Единственно только при этом условии возможны те реформы, которых жаждет русский народ. Если не будет этого единения, то никакое дальнейшее совершенствование государственности в Русской империи невозможно.”

В результате, в адрес на Высочайшее имя (фактически, программное заявление), принятый Государственным Советом, вошла следующая формулировка: “В прямодушном стремлении к взаимодействию с Государственной Думой , Государственный Совет питает надежду, что новые законодательные учреждения… сомкнутся в общих усилиях к водворению порядка и внутреннего мира, к … просвещению народа, … к охране его прав и развитию его производительных сил.”

Обсуждение аналогичного вопроса, проходившее в Государственной Думе, дало прямо противоположный результат. Думцы требовали ликвидации Государственного Совета, нарушая тем самым не только парламентскую этику, но и Основной закон страны. Третья и Четвертая Думы, как мы видели выше, работали с верхней палатой в нормальном, деловом режиме.

Заключение

С возникновением и укреплением первого двухпалатного русского парламента были созданы институциональные предпосылки для синхронизации внутрироссийских политических процессов с общеевропейскими. Но, по общему правилу демократических транзитов, модернизация политических институтов происходит быстрее, чем модернизация поведения политических авторов. Ни монархия, ни ее враги не чувствовали себя связанными демократическими нормами и процедурами.

Император доказал это, произведя уже через год после создания парламента государственный переворот сверху: 3 июня 1907 г. Царь во второй раз воспользовался своим законным правом роспуска Государственной Думы и при этом серьезно изменил порядок выборов. Свое решение царь мотивировал медлительностью Государственной Думы в рассмотрении бюджета и правительственных законопроектов, связанных с подавлением революционных беспорядков, а также антигосударственной деятельностью части депутатов. Новый избирательный закон был введен в действие единоличным решением царя, что противоречило ст. 86 и 87 Свода основных государственных законов, последняя из которых специально оговаривала неправомочность внесения изменений в постановления о выборах в Государственную Думу единоличным решением царя. Кстати, незаконный характер действий верховной власти не только констатировала оппозиция, но целиком сознавал и сам император, что и комментировал следующим пассажем из Манифеста: “От Господа Бога вручена нам власть наша над народом нашим. Перед престолом его мы дадим ответ за судьбы державы Российской”.

Десятью годами при активном участии лидеров Думы царь был фактически принужден к отречению: на этот раз герои парламента продемонстрировали, что и для них политическая целесообразность была выше закона, чем и создали прецедент, которым воспользовались большевики, сначала низлагая Временное правительство, а затем разгоняя Учредительное собрание. К тому времени представления радикального крыла российских социал-демократов о парламенте и парламентаризме принципиально изменились. Лозунг однопалатного парламента уступил место прямому отрицанию парламента и парламентаризма заодно с принципом разделения властей, а принцип законности окончательно уступил место принципу революционной целесообразности.

Последнее заседание Общего собрания Государственного Совета состоялось 20 февраля 1917 года, позднее заседали только комиссии и групповые собрания.

Государственный Совет был фактически ликвидирован в мае 1917 года: с 1 мая были упразднены должности членов Совета по назначению, 5 мая - департаменты, а особые присутствия реорганизованы. Фактически бездействовала и Государственная канцелярия, обеспечивающая делопроизводство в Государственной Совете. В июне были объединены отделения свода законов и местных узаконений канцелярии, а в сентябре это отделение было преобразовано в кодификационный отдел при Сенате, к которому перешли библиотеки и архив Совета.

Государственный Совет и Государственная канцелярия были официально упразднены декретом Совета народных комиссаров 13 декабря 1917 года.

Список использованной литературы

1. Исаев И.А. История государства и права России полный курс лекций. М., 1994. 448 с.

2. История государства и права России Учебник Под ред. Ю.П.Титова. М. Былина, 1996.503 с.

3. История отечественного государства и права. Под ред. О.И.Чистякова. М., 1992. Ч. 12.

4 Политическая история России, с. 578.

5. “О переустройстве учреждения Государственного Совета”, Указ 20 февраля 1906г., В кн. Политическая история России, стр. 580.

6. А.П.Бородина “Государственный Совет России. 1906-19017. (Состав и роль в истории третьеиюньской монархии). Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора исторических наук. М. 2000, с. 19.

Страницы: 1, 2, 3