Административные преобразования Павла I в сфере центрального и местного аппаратов управления

Коллегии, Синод

Теперь мы рассмотрим реформы, предпринятые Павлом в других государственных учреждениях, коллегиях. Для начала рассмотрим, в каком состоянии находились они на момент вступления Павла на престол. Петровские коллегии, которые должны были заменить прежнюю громоздкую систему приказов, также имели свои недостатки - коллегиальный принцип управления, когда управлял коллегией не один человек, а коллектив. Как отмечает Б. И. Сыромятников, «То, что было ею (реформой Петра) создано, слишком мало отвечало требованиям времени». Далее он отмечает, что коллегии были лишь усовершенствованные, модифицированные формы приказов, а Сенат - реставрированной Государственной Думой. «Замечательно - продолжает исследователь -, что, вопреки историческому опыту, Пётр и его вдохновители повторяли старую ошибку московского законодательства, построив всё управление на коллегиальном принципе» Сыромятников Б. И. Происхождение и развитие министерского начала в России//Научное слово. 1903. Кн. 8. С. 61. . Проблема упорядочивания управления и устройства учреждений на одинаковых принципах решалась на протяжении всего XVIII и начала ХІХ века. Опыт министерского управления был известен в России задолго до учреждения министерств, и попытки их создания предпринимались и ранее. Например, уже Пётр I замышлял создание особой Дирекцион-коллегии, прототипа министерства Там же. С. 64. . Правда затем, императрица Елизавета Петровна собиралась восстановить все петровские коллегии в первоначальном виде, что означало бы шаг назад. Правда, этого не произошло, так как не было достаточно убедительного объяснения причин такого преобразования. Затем тенденция к введению министерств продолжила своё развитие. Век Екатерины был «блестящим периодом в истории министерского начала» Там же. С. 71. . Роль коллегий существенно уменьшилась, и, в связи с передачей большей части дел текущего управления Сенату и в губернские учреждения, большинство петровских коллегий было уничтожено. В 80-х годах были ликвидированы Камер-коллегия, Юстиц-коллегия, Штатс-коллегия, Ревизион-коллегия, Вотчинная коллегия, Берг-коллегия, Главный Магистрат и Мануфактур-коллегия. Последняя из них была упразднена в связи с объявленной свободой промышленного предпринимательства и отсутствия надобности контроля и борьбы с негосударственными предприятиями. Также была ликвидирована и созданная самой Екатериной Коллегия экономии, что произошло в связи с окончательной секуляризацией церковных земельных владений. Так что, в результате всех этих действий, от петровской системы управления мало что осталось. Были оставлены лишь три коллегии в связи с их чрезвычайной важностью - Коллегия Иностранных дел, Военная коллегия и Адмиралтейств-коллегия. Сохранил своё положение в качестве одной из коллегий Синод, но теперь он был полностью подчинён светской власти.

Теперь рассмотрим, собственно, павловские мероприятия в данной области, чем начал он заниматься почти сразу же после вступления на престол. 19 ноября 1796 года вышел Именной указ, данный Сенату. «О восстановлении Берг, Мануфактур и Коммерц-Коллегий на таком основании, как оные находились до 1775 года…» (название сокращено ввиду его громоздкости). В начале указа обращалось внимание на «крайнюю неудобность в раздроблении важных отделений Государственной экономии… на столько частей разных, сколько… губерний». Для того чтобы «видеть прямое состояние» дел, связанных с промышленностью и торговлей, император распорядился возобновить три соответствующие коллегии, что должно было способствовать централизации этих важнейших отраслей национального хозяйства. Управлять вверенными реставрированным коллегиям делами полагалось в соответствии с прежними регламентами и законами. Но при этом из этих регламентов исключались те статьи, которые обеспечивали коллегиям инициативу и преимущества. Сенату давались ещё следующие распоряжения: организовать открытие коллегий в Санкт Петербурге и представить список кандидатов в президенты этих коллегий по два на каждую, Штаты коллегий предполагалось восстановить по документам 1763 года, в случае каких-либо проблем составить проект новых штатов и представить царю «на апробацию», восстановить на местах существовавшие Экспедиции, таможни, заставы и горные экспедиции от Казённых палат переподчинить соответствующим коллегиям. Нерчинские заводы также переходили в ведомстве Берг-коллегии, а горное училище - в ведомстве её Главного Директора. Также к Мануфактур-коллегии надлежало присоединить Экспедицию для хранения гербовой бумаги Томсинов В. А. указ. соч. С. 2-3. .

Итак, из данного указа видны новые принципы, заложенные в управление восстановленных Павлом коллегий - строгая централизация и единоначалие. То, что коллегии павловской эпохи всё больше приобретают черты министерств, свидетельствует следующий факт. 13 сентября 1800 года вышло Высочайше утверждённое постановление Министра Коммерции Князя Гагарина, Генерал-Прокурора Обольянинова и Коммерческого собрания. «О дозволении выпускать в чужие края пшеницу, со взиманием пошлины по 30 копеек с четверти». Из заглавия постановления видно, что уже появляется должность министра Там же. С. 171. . К этому постановлению прилагается Высочайше утверждённое постановление Коммерц-Коллегии из 21 пункта, где чётко прописаны её состав и функции. Согласно этому документу в эту коллегию входили: Президент, Вице-Президент, несколько советников и асессоров, назначаемых императором, и члены, выбранные от купечества, мануфактур и заводов. Круг деятельности Коммерц-коллегии включал в себя внешнюю и внутреннюю торговлю, организацию торгового судоходства, ведение таможнями. Активную деятельность в делах внешней торговли Коммерц-коллегия вела в 1801 году по поводу торговых отношений с Англией и Францией Там же. С. 234-235. . По своей структуре коллегия подразделялась на 4 экспедиции по означенным выше направлениям деятельности. Согласно пунктам 6-8 данного постановления, ни одна из экспедиций не имела права делать распоряжения по своей части без рассмотрения их на общем собрании, состоящему из всех членов экспедиций (следующий пункт). Постановления общего собрания идут на утверждение в Сенат или, непосредственно к царю. Пункты 10-11 определяют обязанность министра коммерции наблюдать за всеми делами в коллегии и его медиативную функцию между царём и коллегией. Он передавал положения коллегии к императору на Высочайшее утверждение. Также в ведении министра находилась коллежская канцелярия, он мог делать замечания по деятельности коллегии, а в случае, если они не учитывались, мог обращаться прямо к императору Там же. С. 172-177. .

При Павле была восстановлена ещё одна петровская коллегия, а именно - Камер-коллегия. Что касается предшествующей её истории, то в послепетровское время эта коллегия начала терять многие из своих функций и, в конце концов, её деятельность свелась к сборам пошлин с питейных заведений. Это значит, что Камер-коллегия превратилась, фактически, в акцизную контору, что стало особенно заметно после губернской реформы 1775 года. Через 10 лет Екатерина II посчитала существование этого учреждения излишним и упразднила его.

Павел же посчитал нужным реставрировать Камер-коллегию и 10 февраля 1797 года последовал царский указ. В основу восстановленной коллегии лег старый штат 1763 года и петровский регламент. Но деятельность коллегии не выходила за рамки дел, связанных со спиртными напитками. В самом указе говорилось, что эта коллегия возрождена «для удобнейшего соображения по части винной», так что функции её сводились к надзору за подрядами на поставку вина и за винными откупами Клочков М. В. указ. соч. С. 377-378. .

Ликвидированную ранее Вотчинную коллегию в системе управления павловской эпохи заменял Департамент Уделов. Он был учреждён 5 апреля 1797 года, в день, когда был назначен торжественный акт коронации Вообще надо отметить, что этот день был для императора весьма плодотворным в сфере государственной деятельности. В этот день вышло четыре публично-правовых акта: «Учреждение об Императорской Фамилии», «Высочайше утверждённое установление о Российских Императорских Орденах», Манифест «О трёхдневной работе помещичьих крестьян в пользу помещика, и о непринуждении к работе в дни воскресные», «Акт, Высочайше утверждённый, в день священной Коронации Его Императорского Величества, и положенный для хранения на престол Успенского Собора». . Создание Департамента Уделов определялось в «Учреждении об Императорской Фамилии», ему посвящалось обширное 6-е отделение документа Томсинов В. А. указ. соч. С. 39-106. . В § 80 данного документа описываются причины учреждения этого департамента: «… для удовольствований… Крови Императорской Родов всем нужным к непостыдному Их себя содержанию, определены от нас немалые недвижимые имения и знатные денежные суммы». Эти финансовые средства и недвижимость составляли отдельную, особенную часть государственного бюджета страны и, по мысли законодаттеля, требовали особого же и управления Там же. С. 60. . Департамент этот был подотчётен лично императору, все другие учреждения, если их деятельность пересекалась с деятельностью Департамента Уделов, то требованию чиновников департамента должны были руководствоваться в работе по таким вопросам царскими указами. В губерниях, где имеется земельная собственность отпрысков царского рода, учреждались Экспедиции Уделов при Казённых палатах. Количество приписанных к имениям крепостных в ведомстве каждой Экспедиции должно было быть не менее 50000 Там же. и С. 61. .

В заключении обзора преобразований Павла I в области центрального управления следует несколько слов сказать и о Синоде, так как это, фактически, тоже коллегия по своей структуре. Мнение императора относительно места, которое должен был занимать Святейший Синод в системе государственного управления совпадали со взглядами матери. Есть причины полагать, что в годы павловского правления Синод в ещё большей степени был подчинён императорской власти. Основанием для этого может послужить промелькнувшая в «Акте о престолонаследии» от 5 апреля 1797 года мысль о том, что государь русский по совместительству и глава церкви Там же. С. 122. . Но в целом, конкретных действий по установлению главенства светской власти над властью духовной Павел, похоже, не предпринимал. Так что это брошенное вскользь замечание можно считать случайным. Кардинальных изменений в структуре Синода в рассматриваемый период не произошло, Синод выполнял те же функции, что и при Екатерине. Для него действовало старое установление 1763 года. Из павловских мероприятий в этой области упомянем, пожалуй, о следующем. Штат служащих канцелярии Синода был расширен с 48 до 74 человек. Помимо этого, чтобы навести порядок в канцелярии прежняя сумма, выделяемая на её содержание, увеличилась с 11000 до 21220 рублей, т. е. почти вдвое. Также в канцелярию назначался ещё один обер-секретарь, и учреждалась Счётная Экспедиция Клочков М. В. указ. соч. С. 273. .

Итак, рассмотрев это направление преобразований Павла I, можно сделать вывод о том, что большинство бывших коллегий, им восстановленных, назывались так только по старой памяти. На самом деле в них уже появляется принцип единоначалия, упоминается в документах и должность министра. Кроме того, можно отметить, что все они построены на чётком функциональном принципе, а не на территориальном или каком-то ином. Фактически являются прототипом министерств, до создания которых оставалось уже совсем немного времени. Таким образом, Павлом были сделаны важные шаги на пути превращения отживших свой век коллегий в министерства.

6. Местное управление при Павле I

Страницы: 1, 2, 3, 4