Государственный долг: понятие, структура, проблемы и пути их решения

Существует подготовленная Минфином и внесенная в Правительство Концепция по управлению государственным долгом. Документ подготовлен достаточно давно. Однако его судьба пока совершенно неясна. Судя по всему, кабинет министров рассматривать его в ближайшее время не собирается.

Точной выверки долга так и не произошло, отсутствует прозрачный учет долговых обязательств. Отсюда разночтения, причем более чем солидные. Так, по данным Минфина на 1 января 2004 года величина внешней задолженности составляла 132,8 миллиарда, а по информации ЦБ - 111,3 миллиарда долларов. Даже если предположить, что два уважаемых ведомства используют разные методики для расчета, то все равно такая разница выглядит более чем странно.

Не решен основной институциональный вопрос: какая организация должна непосредственно отвечать за проведение долговой политики? Формально ею остается ВЭБ, но его статус до сих пор не определен. И когда будет создано российское долговое агентство - неясно. Из этого обстоятельства логично вытекает отсутствие системного подхода к управлению долга. Сейчас с внешним долгом государство работает по одним правилам, с внутренним - по другим. Причем оба этих направлениях мало связаны между собой.

В процессе реализации политики государственных заимствований не всегда учитывались структурные осо-бенности и графики платежей по государственным дол-говым обязательствам. В результате, осуществление но-вых заимствований способствовало образованию так называемых «пиков» платежей по погашению и обслу-живанию государственного долга. Указанные недостат-ки действующей системы управления долгом в полной мере реализованы в «пиках» в графике платежей по внешнему долгу России, приходящихся на 2003, 2005, 2008 гг. Более того, нередко платежи в течение одного финансового года также концентрируются в пределах двух-трех месяцев, что существенно затрудняет про-цесс управления денежной наличностью и кассовое ис-полнение федерального бюджета.

В процессе управления государственным долгом органами государственной власти должны решаться следующие основные задачи:

поддержание объема государственного долга на экономически безопасном уровне, недопущение пере-полнения рынка заемными обязательствами государ-ства и резкого колебания их котировки, минимизация стоимости долга для государства,

обеспечение своевременного исполнения и обслу-живания обязательств в полном объеме.

Эффективное использование мобилизованных средств и контроль над целевым использованием выде-ленных кредитов должны максимально способствовать решению задач, определенных финансовой политикой.

Вопросы управления государственным долгом в на-стоящее время регулируются Бюджетным кодексом Рос-сийской Федерации, введенным в действие с 1 января 2000 г., Федеральным законом от 29 июля 1998 г'. № 458 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», федеральными закона-ми о бюджете на очередной финансовый год, постанов-лением Правительства Российской Федерации от 4 мар-та 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации», другими нор-мативно-правовыми документами, в частности актами Банка России и Внешэкономбанка.

Анализ имеющейся законодательной базы в сфере государственного долга позволяет сделать вывод, что вопросы правового регулирования управления государ-ственным долгом в настоящее время получили недо-статочно полное и четкое юридическое закрепление Э.Х. Махмутова, старший преподаватель кафедры финансового права Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации

.

Существенным недостатком управления государ-ственным долгом является недостаточная разработка законодательно установленных целей государственных заимствований. Законодательная база по вопросам уп-равления государственным долгом характеризуется не-достатками в разграничении компетенции, полномочий и ответственности органов государственной власти в области управления государственным долгом и поряд-ка их взаимодействия. Вне рамок действующего зако-нодательства остаются вопросы координации и разгра-ничения полномочий Правительства Российской Фе-дерации и Банка России в проведении текущей долговой, денежно-кредитной и валютной политики. В на-стоящее время данная координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной политики Правительства Российской Федерации и Бан-ка России на соответствующий год. В тоже время необ-ходимо четко законодательно определить процедуры и механизмы взаимодействия и координации соответству-ющих органов, их функции и ответственность, а также механизм обмена информацией между государственны-ми органами, осуществляющими валютную, денежно-кредитную и долговую и бюджетную политику.

Статьей 120 Бюджетного кодекса Российской Феде-рации «Единая система учета и регистрации государ-ственных заимствований Российской Федерации, госу-дарственных заимствований субъектов Российской Фе-дерации и муниципальных заимствований» определено, что в Российской Федерации действует единая система учета и регистрации государственных заимствований Российской Федерации. Этой же статьей установлена обязанность Минфина России вести государственные книги внутреннего и внешнего долга Российской Феде-рации (Государственную долговую книгу Российской Федерации). Минфин России осуществляет ведение го-сударственных книг внутреннего и внешнего долга Рос-сийской Федерации. Однако при этом много вопросов остаются неурегулированными. Так, например, вопре-ки требованиям Бюджетного кодекса Государственная книга внешнего долга Российской Федерации представ-ляет собой лишь перечень регистрационных докумен-тов архивного хранения, а именно копий соглашений Российской Федерации, заключенных с Международ-ным валютным фондом и Международным банком реконструкции и развития, в их первоначальном виде, без отражения изменений, внесенных в эти соглашения в части сумм заимствований, сроков закрытия проектов по мере их реализации и произведенных Российской Федерацией выплат в пользу МВФ и МБРР.

При этом статья 121 Бюджетного кодекса устанав-ливает требование вносить в Государственную долго-вую книгу Российской Федерации сведения об объеме долговых обязательств Российской Федерации, о дате возникновения обязательств, формах обеспечения обя-зательств, об исполнении указанных обязательств пол-ностью или частично, а также другую информацию. Информация о долговых обязательствах должна вно-ситься в Государственную долговую книгу Российской Федерации в срок, не превышающий три дня с момента возникновения соответствующего обязательства.

Некоторые действующие нормативно-правовые акты по вопросам управления государственным долгом до сих пор еще не приведены в соответствие с требова-ниями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Так, например, необходимо внести изменения в Порядок работы с проектами, финансиру-емыми за счет займов Международного банка реконст-рукции и развития, утвержденный постановлением Пра-вительства Российской Федерации от 3 апреля 1996 г. № 395. Это связано в первую очередь с тем, что после вступления в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации многие положения данного документа ус-тарели, изменилась сама стратегия Российской Феде-рации в отношении заимствований у международных финансовых организаций.

Весьма важным фактором в регулировании государ-ственного долга является обеспечение соответствую-щей законодательной базы на уровне субъектов Рос-сийской Федерации. До введения в действие Бюджетно-го кодекса Российской Федерации какой-либо обобщен-ной информации о состоянии и структуре долговых обя-зательств субъектов Российской Федерации и входящих в их состав муниципальных образований не существо-вало.

В настоящее время правовое регулирование государ-ственного долга субъекта Российской Федерации осу-ществляется на основе норм Бюджетного кодекса Рос-сийской Федерации и законов субъектов Федерации о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, разра-ботанных на его основе (например, Закон Калининг-радской области от 7 июня 2002 г. № 156 «О бюджетном процессе в Калининградской области»). Кроме того, в развитие указанных выше законодательных актов в ряде регионов принимаются отдельные законы субъекта Федерации, определяющие вопросы управления госу-дарственным долгом. Например, в Кабардино-Балкар-ской Республике таким законом является Закон от 24 февраля 1999 г. № 6-РЗ «О государственном долге Ка-бардино-Балкарской Республики», где находят отраже-ние все необходимые показатели, перечень которых определен требованиями Бюджетного кодекса Россий-ской Федерации.

Принятие подобного рода нормативных актов по-казывает, что на уровне субъектов Российской Федера-ции понимают роль и значение такой формы государ-ственного долга, как гарантийные обязательства. В тоже время на федеральном уровне отдельного поста-новления Правительства РФ по государственным гаран-тиям нет. В настоящее время нормы действующего за-конодательства не регламентируют четко механизм и условия предоставления государственных гарантий. Это связано еще и с тем, что и по этой и по другим формам государственного долга правовое регулирование осуще-ствляется на основе разрозненных подзаконных актов.

Отдельной проблемой в сфере государственного дол-га является проблема восстановления и защиты сбере-жений граждан Российской Федерации, регулируемая нормами Федерального закона от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации». Данным законом определено, что государство гарантирует восстановление и обеспе-чение сохранности ценности денежных сбережений. К настоящему времени в целях обеспечения исполнения данного закона было принято еще четыре федераль-ных закона, которые определяют условия восстановле-ния гарантированных сбережений граждан.

В то же время в законодательстве не закреплен по-рядок перевода гарантированных сбережений граждан во вкладах в Сбербанке России и организациях государ-ственного страхования в целевые долговые обязатель-ства, а также порядок обслуживания и погашения целе-вых долговых обязательств, что не позволяет опреде-лить принятые Федеральным законом от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ обязательства государства в денежной едини-це Российской Федерации -- рублях, и, следовательно, учесть их в структуре и общем объеме государственно-го внутреннего долга Российской Федерации. Работа по осуществлению перевода государственных ценных бу-маг СССР, гарантированных Федеральным законом «О восстановлении и защите сбережений граждан Россий-ской Федерации», в целевые долговые обязательства на практике не осуществляется в связи с незавершеннос-тью разработки нормативных актов, предусмотренных в статье 10 Федерального закона от 12 июля 1999 г. № 162 «О порядке перевода государственных ценных бу-маг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федера-ции», а именно порядок начисления доходов на опреде-ленные данным законом целевые долговые обязатель-ства и порядок их обслуживания должны устанавливаться отдельными федеральными законами. В связи с этим в настоящее время положения Федерального закона от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» не выпол-нимы. Таким образом, законодательная база не отра-жает экономические реалии и нуждается в пересмотре.

Таким образом, действующие правовые нормы по вопросам управления государственным долгом нуждаются в существенных дополнениях в свя-зи с существующими экономическими и практически-ми реалиями. В первую очередь необходимо четко за-конодательно закрепить цели государственных заим-ствований, разграничить компетенцию, полномочия и функции органов, осуществляющих управление госу-дарственным долгом, а также порядок ведения Госу-дарственной долговой книги Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципальной дол-говой книги.

Принятие соответствующих изменений и дополне-ний действующего законодательства позволит осуще-ствлять достоверный учет состояния государственного долга и операций по его обслуживанию, создать рабо-тоспособный механизм управления государственным долгом, повысить эффективность заемной и долговой политики, обеспечить действенный контроль за госу-дарственным долгом на основе прозрачности долговой политики для кредиторов и инвесторов, российского общества в целом.

Глава 3

3.1 Международный опыт реструктуризации государственных долговых обязательств.

Решение российского правительства от 17 августа 1998 г. о временном замораживании рынка внутренних долговых обязательств и их последующей реструктуризации было беспрецедентным в новейшей экономической истории. Эксперты так и не смогли найти аналога дефолта по внутреннему долгу, учитывая бесспорную возможность его монетизации денежными властями (масштабный дефолт по внутренним долговым обязательствам в Бразилии в начале 90-х годов был связан с целым комплексом экономических реформ, что не позволяет проводить прямые аналогии с его российским вариантом). Следствием подобного шага стал системный финансовый кризис, выразившийся в росте темпов инфляции и девальвации, катастрофическом снижении уровня жизни населения, фактической изоляции России на рынке мирового капитала.

Действительно, дефолт по долговым инструментам, номинированным в национальной валюте, может быть объяснен лишь как следствие политически ошибочных решений. В то же время на развивающихся рынках накоплен значительный опыт реструктуризации государственных долговых обязательств. Процедура реструктуризации, в различных ее формах, позволила ряду стран разрешить проблему непомерного обслуживания государственного долга, добиться доверия инвесторов и, соответственно, достичь финансовой стабилизации и обеспечить условия для дальнейшего притока на внутренний рынок иностранных инвестиций.

В мировой практике известны четыре основных схемы реструктуризации суверенного долга Вавилов А.П. «Государственный долг. Уроки кризиса и принципы управления»:

· обмен одних долговых обязательств на другие (схема "облигации-облигации");

· обмен долговых обязательств на акции в рамках государственной программы приватизации (схема "облигации-акции");

· досрочный выкуп долговых обязательств с дисконтом (схема "выкуп");

· списание части долговых обязательств.

Впервые схема "облигации-облигации" была применена в 1989 г. в Мексике. Тогда кредиторам (в том числе держателям ценных бумаг, оказавшихся в состоянии дефолта; банкам и компаниям, выдавшим синдицированные кредиты, и т.д.) было предложено на выбор три варианта реструктуризации задолженности.

Первый вариант предполагал обмен имеющихся у инвесторов долговых обязательств по номинальной стоимости на 30-летние облигации с одновременным списанием 35% от суммы задолженности (Discount Bonds). Купонная ставка (выплата купона - раз в полгода) этих облигаций составляла LIBOR+13/16% годовых. Второй вариант предусматривал обмен долгов по их номинальной стоимости на 30-летние облигации (Par Bonds) с фиксированным полугодовым купонным доходом - 6.25% годовых в долларах США, 6.63% - во французских франках, 5.31% - в немецких марках, 10.75% - в итальянских лирах, 3.85% - в японских иенах (купонная ставка на момент выпуска облигаций предполагалась ниже рыночных показателей, т.е. ниже аналогичной полугодовой среднерыночной ставки). При этом 25% от общего объема эмиссии и 5% от объема купонных выплат по обоим видам ценных бумаг были гарантированы облигациями казначейства США, которые приобретались Мексикой за счет средств, выделенных международными финансовыми организациями.

Третья возможность заключалась в том, что банки могли использовать до 125% замороженных средств - "замороженная" сумма плюс компенсация в 25% от нее - без учета долгов, подвергшихся реструктуризации по первому или второму сценарию, в качестве новых кредитных ресурсов (New Money) по истечении четырехлетнего периода (т.е. эти средства можно было вновь использовать для выдачи кредитов экономическим агентам).

В ходе этой операции 49% долгов были обменены их держателями на Discount Bonds, 41% - на Par Bonds, 10% - на New Money. Всего в ее результате было реструктурировано долгов на общую сумму в 48.9 млрд. долл. (с учетом списания накопленных процентов).

Таким образом, в общих чертах "план Бреди" выглядит следующим образом. Правительство страны, намеревающейся реструктурировать свой национальный долг, достигает определенных договоренностей с МВФ и разрабатывает совместно с фондом программу структурной перестройки экономики, включающую в себя предоставление стране новых кредитных ресурсов. После того как эта программа начинает успешно претворяться в жизнь, инвесторам предлагается обменять имеющиеся у них кратко- и среднесрочные долговые обязательства на долгосрочные ценные бумаги, номинированные обычно в валюте одного из государств "большой семерки", которые частично обеспечены US T-Bills. При этом происходит частичное списание долга (от 20 до 50%). Следует отметить, что мировое сообщество располагает достаточно мощными рычагами давления на инвесторов, сомневающихся в целесообразности подобной сделки. Так, например, в США имелись прецеденты, когда убытки, понесенные американскими компаниями от финансовых операций в странах, реализующих "план Бреди", не уменьшали налогооблагаемую базу, если данная компания не соглашалась на реструктуризацию.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9