Правовые аспекты экологической экспертизы проектов в Российской Федерации

­ Регламент проведения государственной экологической экспертизы, утвержденный Приказом Госкомэкологии России от 17 июня 1997 г. N 280 (32);

­ Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы на территории Липецкой области, утвержденное Постановлением Главы Администрации Липецкой области от 5.08.96 г. N 334;

­ Перечень нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности утвержденный Приказом Госкомэкологии РФ от 25.09.97 N 397;

­ Приказ от 28 сентября 1995 г. N 392 "Об утверждении единой формы заключения государственной экологической экспертизы.

Закон "Об экологической экспертизе" регулирует правовые отношения в области экологической экспертизы, которые направлены на реализацию конституционного права граждан России на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных экологических последствий хозяйственной или иной деятельности.

4. в целях координации эколого-экспертной деятельности на всех государственных уровнях нормы, регулирующие отношения в сфере экологической экспертизы, должны устанавливаться федеральным законом.

СХЕМА 2. СИСТЕМА НОРМАТИВНЫХ АКТОВ ОБ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

Заключение ГЭЭ по своей силе и статусу сравнимо с решением суда. Сообщение внесудебному институту таких полномочий вызвало необходимость регулирования деятельности в этой сфере по аналогии с процессуальным законодательством. Так регламент проведения ГЭЭ (32) утвержден приказом ГКЭ и обязателен к соблюдению всеми экспертными комиссиями. Первые успешные дела по признанию положительных заключений ГЭЭ необоснованными и незаконными были выиграны по нарушениям процессуального характера.

Заключение экспертной комиссии еще более внушительно, чем решение суда и имеет примерно ту же форму, утвержденную приказом ГКЭ:

­ реквизиты;

­ суть дела (проекта);

­ замечания и предложения (мотивировочная часть);

­ выводы, которые должны соответствовать замечаниям и предложениям заключения и могут быть только трех вариантов

а) одобрить представленные материалы;

б) доработать материалы по замечаниям и предложениям заключения и доработанные материалы представить повторно на государственную экологическую экспертизу;

в) отклонить представленный документ на основании заключения экспертной комиссии

­ подписи всех членов экспертной комиссии.

Правда заключение ГЭЭ начинает обладать юридической силой (решение экспертной комиссии вступает в силу) с момента утверждения заключения главой специально уполномоченного органа в сфере экологической экспертизы.

2. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА

Изучая экологическое право, участвуя в общественном экологическом движении и знакомясь с опытом работы ведущих общественных экологических организаций, я обнаружила ряд проблем, касающихся как проведения общественной экологической экспертизы, так и участия общественности в проведении государственной экологической экспертизы и принятии экологически значимых решений.

Анализ успешных общественных экологических экспертиз (ОЭЭ) позволил сделать вывод, что успех достигнут там, где на помощь местной общественности пришли соратники из других регионов, в первую очередь из Москвы, и там, где результаты ОЭЭ были подкреплены активными, а нередко и радикальными действиями общественности.

Почему так происходит? Что мешает цивилизованному, самостоятельному (без поддержки соратников из других регионов) и действенному участию общественности в принятии решений на региональном уровне? Что следует предпринять для изменения ситуации к лучшему?

Для того, чтобы найти ответ на этот вопрос, мною было выполнено исследование "Экологическая экспертиза: участие общественности в принятии решений", для освещения хода исследования, представления и обкатки его результатов сделан Интернет-сайт с аналогичным названием.

Предлагаю вашему вниманию перечень проблем, с которыми приходится сталкиваться общественности, участвующей в принятии решений, а также возможные пути выхода из проблемной ситуации. В составлении этого перечня помогло изучение опыта работы некоммерческой организации «Эколайн» (Москва), доступно и подробно представленного на сайте этой организации и в выпускаемых ею пособиях, а также работ Николая Николаевича Гришина (Центр экологических проектов, Москва) и многих других (см. перечень литературы).

Составленный перечень был представлен на сайте и для совместного поиска путей решения обозначенных проблем организована дискуссия. Дальнейшее изложение материала данной главы показано примерно в той же форме, как на сайте, для того, чтобы отобразить ход дискуссии и мнения разных специалистов в указанной сфере.

Весь большой перечень проблем проведения экологической экспертизы проектов в РФ можно объединить в четыре группы:

­ Процедура экологической оценки;

­ ОЭЭ и участие общественности в принятии решений;

­ Законотворчество на региональном уровне;

­ Ответственность за нарушение законодательства об экологической экспертизе.

2.1. Процедура экологической оценки

Проблема: Инициирование ЭО в самом начале проектного цикла резко повысило бы эффективность оценки, поскольку позволяет изначально осуществлять проектирование с учетом экологических требований, а не перекраивать уже готовый проект или, как чаще всего и происходит, подгонять результаты ЭО под заранее заданный проект. Участие общественности как часть процедуры ЭО также стало бы более действенным и менее болезненным для заказчика, если бы общественность была вовлечена в процесс принятия решений на его начальной стадии. Мнение "Эколайна": "У заказчика отсутствуют стимулы начинать процедуру ЭО на ранних стадиях проектного цикла" (10).

Мнение автора: Думаю, что стимул есть - финансовый. Если проводить ЭО параллельно с остальной проектной деятельностью, то коррективы в проект можно вносить "по ходу". Переделка же готового проекта, а тем более запрещение деятельности в тот момент, когда уже практически начато строительство, обходится значительно дороже. Только вот заказчик этого еще не осознал. Так что здесь можно предложить помимо законодательно оформленного стимула воспользоваться средствами экологического просвещения и просветить заказчика - рассказать о положительных примерах сотрудничества и отрицательных - несотрудничества, например, воспользовавшись информацией и рекомендациями "Эколайна", приведенными на его сайте.

Проблема: Всеохватность перечня объектов ГЭЭ. Мнение автора: Перечень объектов ГЭЭ составлен таким образом, что под него можно "подогнать" любой объект. Размытость перечня позволяет всем желающим мучить органы ГЭЭ требованием провести ЭЭ всего подряд, а органам ГЭЭ, в свою очередь, отпихивать от себя неугодный объект. Если раньше (до закона) проводили ЭЭ значимых объектов, но качественно, теперь проводят всех, но, естественно, не качественно, поскольку хорошо работать при такой загрузке просто нельзя. Или надо раздувать штат чиновников до невообразимых и нереальных на сегодняшний день размеров. А его наоборот сокращают. Мыслить надо реально, особенно при составлении законов.

Проблема: Согласно закону об ЭЭ экспертизе должна подвергаться практически любая проектная документация, каковой большое разнообразие. Подвергать же одинаковой процедуре проект строительства крупного металлургического комбината и маленькой ремонтной мастерской, естественно, неразумно. С этим никто не спорит, но законодательством проблема четко не урегулирована.

Мнение "Эколайна": "В России рекомендовано разграничивать экспертизу по видам сложности, но никаких разграничивающих признаков и методик проведения разных видов экспертиз не предусмотрено. Помимо общей загруженности органов ГЭЭ, "тотальный" подход создает и методические трудности. В Москве подготовлен проект "Положения об экологической классификации предплановой, предпроектной и проектной документации". "Согласно закону о ГЭЭ заказчик в любом случае обязан представить ОВОС. Это во многом сводит на нет дифференцированный подход к проектам различной степени экологической опасности, предлагаемый в Положении об ОВОС" (52).

Мнение автора: ОВОС простых проектов будет проще, чем ОВОС сложных; ГЭЭ - это, по сути, проверка ОВОС, поэтому сложность самой экспертизы обусловлена сложностью представленной документации. Думается, что ранжировать по степени сложности достаточно процедуру ОВОС, а ГЭЭ должна оценить степень полноты и достоверности ОВОС и по ее результатам вынести юридически значимое решение.

Предложение "Эколайна" (52): разрешить проблему путем разработки нормативных списков, разделяющих все многообразие проектов на три потока:

1. заведомо экологически опасные проекты, для которых полномасштабная ЭО обязательна;

2. объекты, признанные экологически безопасными, для которых проведение ЭО не обязательно;

3. объекты, обладающие потенциальной экологической опасностью, для которых используется двухступенчатая модель. Первая ступень - проведение сокращенной ЭО, после которой выносится одно из решений: разрешить/запретить проект или выполнить полномасштабную ЭО.

Мнение автора: Такое решение не исключает конфликтные ситуации, когда общественность считает, что ГЭЭ проводить надо, а лица, ответственные за принятие подобного решения, с общественностью не согласны. Вот если ввести поправку, что в спорных ситуациях (даже когда существует разногласие между самими лицами, принимающими решение) ГЭЭ должна быть проведена, тогда, действительно, большую часть конфликтных ситуаций можно было бы решить мирным путем. Требование же к проведению первой ступени ЭО (ОВОС) можно оставить на усмотрение органов ГЭЭ, поскольку юридический запретительно/разрешительный смысл имеет заключение именно ГЭЭ, и если для вынесения решения экспертам ГЭЭ достаточно представленного заказчиком экологического обоснования, то можно считать, что это их личное дело. Но если общественность проявит заинтересованность настолько, что решит проводить ОЭЭ, то она вправе затребовать проведение дополнительных исследований, если обоснует их необходимость для вынесения решения по проекту.

Предложение Л. Луневой, Москва: Вероятно, уровень сложности требуемой ГЭЭ можно определять на стадии декларации о намерениях, а если выявится желание заказчика занизить фактический риск проекта, то следует не только проводить полновесную ЭЭ, но и предусмотреть весомые санкции за преднамеренное занижение декларируемых величин.

Ответ автора: Это в том случае, если на ГЭЭ будет подаваться декларация о намерениях. И гарантией проведения полновесной ГЭЭ в спорном случае должна служить норма, в которой будет зафиксировано требование о том, что в спорном случае проведение полной ГЭЭ обязательно.

Проблема: Делегирование органам Госкомэкологии местного уровня полномочий на проведение ГЭЭ малозначимых проектов.

Мнение "Эколайна": "Возможно, определенные права в области экологической экспертизы проектов, не имеющих серьезных экологических последствий, могли бы быть делегированы органам комприроды местного уровня. Разумеется, такая мера должна быть подкреплена широкой программой повышения квалификации сотрудников этого ведомства и жестким контролем со стороны областных и городских органов. Такой подход позволил бы разгрузить сотрудников отделов государственной экологической экспертизы и сосредоточить усилия на более детальной экспертизе сложных проектов, оказывающих значительное воздействие на окружающую среду" (52). "Согласно "Положению о ГЭЭ в Нижегородской области" "в целях ускорения и упрощения процедуры экспертизы" введена категория "объектов ГЭЭ местного значения". Экспертиза этих объектов, определяемых конкретным перечнем, проводится районными комитетами по охране окружающей среды по упрощенной процедуре" (52).

Мнение автора: Подобный подход требует увеличения штата местных органов. Например, в ряде районов Липецкой области местный орган Госкомэкологии представлен одним человеком. Помимо обучения сотрудников потребуется оснащение ресурсами, методической литературой и т.д. Экономически более выгодно увеличить штат сотрудников в отделе экспертизы субъекта федерации. К тому же, согласно закону "Об экологической экспертизе" проведение ГЭЭ отнесено к исключительной компетенции федерального или территориальных органов ГЭЭ. А вот включение в комиссию ГЭЭ сотрудников районных комитетов по охране природы, которые, как правило, лучше знакомы с ситуацией в районе - мера необходимая и законом предусмотренная (правда, в не очень понятном статусе наблюдателя). Если же планируемая хозяйственная деятельность заведомо не приведет к серьезным экологическим последствиям, то процедуру ГЭЭ логичнее было бы заменить простым согласованием, что возможно делегировать и на районный уровень.

Проблема: Насколько подробно и глубоко должны проводиться ОВОС и ЭЭ? Для того чтобы рассчитать, доказать и обосновать величину воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, заказчику часто приходится выполнять значительные дорогостоящие исследования. Насколько и в каких случаях оправдано подобное удорожание проекта?

Мнение Совета по качеству окружающей среды США: "Многословные описания природной среды сами по себе ни в коей мере не улучшают адекватность заявления о воздействии на окружающую среду".

Мнение автора: Для чего делают ОВОС? Для того чтобы оценить воздействие на окружающую среду планируемой деятельности. А зачем оценивать? Чтобы реализовать эту деятельность с наименьшими экологическими потерями или чтобы провести инвентаризацию пострадавших? А может, еще профинансировать фундаментальные научные исследования за счет заказчика? Судя по требованиям к ОВОС, явно не первое. Ведь путь ОВОС - от оценки среды со всеми букашками и таракашками к оценке воздействия на эту среду, причем тоже до последней хвоинки, а уже потом - мероприятия "по предотвращению". Вот если бы ОВОС проводился с целью минимизации негативного воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, тогда было бы наоборот - от мероприятий к оценке. Сравнение с нулевым вариантом: Хорошо, если в случае негативного воздействия на окружающую среду от планируемой деятельности можно отказаться - например, не построить автомобильный завод. Ничего страшного, народ пешком походит, воздух будет чище, а рабочие места можно и по-другому организовать, на машзаводе свет клином не сошелся. А если нет, как это происходит на Камчатке, где необходимость газификации люди прочувствовали на своей шкуре, когда зимой отключили энергию и отопление? А у них не чум - у них квартира, из которой не все готовы уехать на материк, да и не всех на нем ждут. Вот здесь сначала надо было бы решить вопрос - можно ли обойтись без электричества, что все-таки дороже - девственная природа Камчатки или ее народ? Затем уже рассмотреть все альтернативные виды энергии. Затем, после того как определили, что без газа не обойтись, рассмотреть возможные пути реализации проекта, в том числе и позаимствовав зарубежный опыт. И продумать все природоохранные мероприятия по максимуму. Что толку исследовать весь Камчатский полуостров в деталях, если все равно придется строить газопровод? Лучше уже сразу искать природоохранные технические и технологические решения. Я не говорю, что вообще исследований проводить не надо. Надо - обоснование выбора трассы, гидрологический режим, анализ водотоков на предмет их промысловой ценности, чтобы правильно выбрать места переходов и время работ… То есть нужны только те исследования и настолько детально, насколько это помогает улучшить проект. А на практике вся отчетность и исследования делаются для обоснования суммы выплаты, компенсации ущерба всяким запасам. Если бы эти выплаты возвращались заказчику в виде финансирования природоохранных мероприятий, было бы не так обидно проводить инвентаризацию пострадавших.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8