Международные конфликты, связанные с трансграничными водными ресурсами

Как только стороны начинают «занимать позиции», они впадают в инерцию, ко-торая может привести к противостоянию - ситуации, которой в другом случае стороны постарались бы избежать. Юридические правила свидетельства и раскрытия информа-ции обычно разделяют, а не интегрируют обмен информацией. Независимые и техни-ческие эксперты по всем аспектам проблемы уходят на второй план и все более отде-ляются. На сбор информации тратится огромное количество денег, для использования в судебных разбирательствах, на которых адвокаты тратят время, чтобы не дать другим адвокатам узнать то, что знают они!

Подобные сценарии можно наблюдать повсеместно. Аналитики отмечают раз-витие конфликта по спирали, которое происходит, когда стороны занимают позиции. Часто независимые эксперты отдаляются и отодвигаются на задний план, за политиче-ские и юридические аспекты. Рассматривая переговоры по бассейну Дель Плата между Аргентиной, Бразилией, Парагваем, Боливией и Уругваем, Кано описывает, как перего-воры, слишком ориентированные на политику, могут отодвинуть технические аспекты на задний план и уменьшить шансы на успех. В конце концов, большинство подписан-ных соглашений обсуждались старшими специалистами. Обзоры ООН по управлению международными водными ресурсами показывают ту же тенденцию и подчеркивают необходимость сотрудничества между экспертами.

Можно оспорить утверждение, что неудача недавнего Саммита по проблемам лосося на Тихоокеанском северо-западе США частично объясняется прежде всего явно политической окраской встречи. С целью объединения представителей различных ин-тересов были привлечены эксперты по экологической медиации для процедурной под-держки. Операционные агентства, особенно Корпус инженеров, стали центром проти-воречий. Если бы операционные агентства организовали встречи (при участии полити-ков) и предложили взять на себя обязательство работать согласно соглашению, если оно будет достигнуто, результаты, возможно, были бы другими. Такой подход недавно успешно использовался при медиации спора по плотине Трумена на Миссури.

Фактически экспертные группы или комиссии часто создавались в области управления водными ресурсами. Например, существуют Технические комитеты по Ни-лу, Евфрату, Инду и другим рекам. Технические комитеты являлись самым важным компонентом в работе Международной совместной комиссии и Комиссии междуна-родных приграничных водных ресурсов, а также различных бассейновых комиссий в США и Канаде.

Организация банков воды в Калифорнии и позднее в Техасе может быть отмече-на как организационная медиация или фасилитация, объединенная с рыночными под-ходами. Государственное учреждение-медиатор покупает воду у сельского хозяйства по твердой цене и продает ее другим пользователям, которые предлагают большую стоимость. Как учреждение-медиатор банк может прогнозировать и управлять воздей-ствием третьих сторон и прогнозировать обманные действия со стоимостью сделок, по-прежнему полагаясь на рынок.

Новое программное обеспечение создает интересные комбинации технических исследований и фасилитации. Программное обеспечение, которое позволяет техниче-скому и нетехническому персоналу совместно создавать модели в режиме реального времени, теперь используется в США для планирования непредвиденных засух. Эти модели недороги и позволяют избежать часто ненужных расходов на поддержку ог-ромных моделей, которыми могут управлять только один или два человека и которые часто только незначительно участвуют в принятии решений. Они создают ощущение причастности к используемому алгоритму, с целью выработки и тестирования альтер-натив.

Анализ процессов урегулирования международных экологических конфликтов, выполненный недавно в Норвегии, показывает, что «большинство юридических инст-рументов, касающихся окружающей среды, испытывает недостаток официальных обя-зательных механизмов урегулирования споров».

Однако данная ситуация может измениться. Статья 33 недавней Конвенции, раз-работанной Комиссией международного права (ILC), рассматривает вопросы урегули-рования споров. В ней поощряется создание комиссий по расследованию, включающих одного члена от каждого вовлеченного государства и одного члена, не являющегося подданным вовлеченных государств. Данная система напоминает успешную модель создания советов рассмотрения споров, используемую для проектов строительства в США. Она также определяет процесс управления спорами: сначала расследование, затем улаживание разногласий, медиация и, наконец, арбитраж и судебное решение.

Поиск сотрудничества по вопросам водных ресурсов на Ближнем Востоке вклю-чал различные подходы. Осуществляемый сейчас мирный процесс включает как тради-ционные двусторонние переговоры, так и многосторонние переговоры по техническим вопросам, включая проблему водных ресурсов. Цель многосторонних встреч состоит в том, чтобыпомочьспециалистамисследоватьидеиипроводитьдвусторонниевстречи.

Джонстонские переговоры можно рассматривать как усилия по медиации треть-ей стороной посредством технической экспертизы и ресурсов. Даже во время самых сложных периодов продолжались неофициальные «разговоры за пикником». Совре-менные многосторонние встречи используют разнообразные методы создания отноше-ний и мер процедурной помощи. Учебные поездки, совместные информационные се-минары и научные исследования, осуществляемые при участии различных доноров и финансовых организаций, значительно расширили диалог. Данные тенденции сопро-вождались многочисленными вторичными диалогами и научным общением. Они пре-доставляют арену для расширенных переговоров, а также возможность поддержания мирного процесса.

Однако в конечном счете стало играть огромную роль стимулирование. В бас-сейне Инда вероятность войны достаточно реальна для того, чтобы мотивировать ис-пользование медиации. Хотя некоторые утверждают, что Ближний Восток - это особый случай, не все случаи настолько драматичны. Однако понимание пренебрегаемых пре-имуществ развития и ущербов (например, экологических) из-за отсутствия соглашений может стать необходимым стимулом. Такая ситуация ясно отражается на возросшем количестве попыток достичь многоцелевого водного соглашения.

Тролладен отмечает, что для предотвращения конфликтов будут играть все бо-лее и более важную роль банки развития и финансовые учреждения. Доступ к капиталу потребует исследований со стороны международных финансовых организаций, кото-рые предоставят важную информацию о трансграничных экологических и эксплуата-ционных последствиях проектов. Это особенно важно для рек и водных ресурсов. Ран-нее участие заинтересованных сторон и национальных, и международных, станет необ-ходимым для разработки осуществимых планов.

Недавний межотраслевой диалог и трехсторонний процесс соглашения в Кали-форнии является одной из наиболее ярких иллюстраций стремления к участию, сотруд-ничеству и предотвращению дальнейшего противостояния по вопросам распределения водных ресурсов. В конечном счете, вопрос состоит в перераспределении воды между различными видами использования для окружающей среды, сельского хозяйства и му-ниципального водоснабжения.

Даже при наличии сложной системы прав на воду, законов, технической экспер-тизы и общественных заинтересованных групп, развитие водного хозяйства в Кали-форнии находилось в тупике. Войны, суды и позиционные переговоры доказали свою неэффективность. Недавняя засуха усугубила безвыходную ситуацию и не позволила достичь соглашения. Был создан трехсторонний диалог для изучения альтернатив вод-ного будущего и развития структуры на основе консенсуса для будущего развития. Данная структура непосредственно стимулирует переговоры на основе интересов, ве-дущие к принятию общих решений.

Подобные модели разрабатываются по реке Миссури и других регионах США, таких как Джорджия, Флорида и Алабама. Медиация недавно официально использова-лась для достижения соглашения по плотине Трумена на Миссури. Плотина Трумена вызывала противоречия с начала ее функционирования в 1981 г. Интересы гидроэнер-гетики требовали увеличения выработки энергии и противоречили экологическим ин-тересам, направленным на охрану рыб и другой живой природы, а также интересам землевладельцев, которые стремились уменьшить последствия колебаний стока ниже по течению. Корпус инженеров, ответственный за реализацию проекта, подвергся бы нападкам независимо от выбранного подхода. Поэтому был начат процесс медиации, в котором приняли участие представители всех заинтересованных сторон, включая должностных лиц высшего политического уровня. Опять по одной части инициативы возникла безвыходная ситуация. По другой части была определена возможность проек-тирования и достижения соглашения. Медиатор организовал переговоры на основе ин-тересов, в результате которых было достигнуто соглашение, которое до начала процес-са не предлагалось ни одной стороной. Решение включило строительство новых гидро-энергетических сооружений и сохранение внутрируслового потенциала.

Доноры и финансовые организации использовали различные процедуры. На-пример, Всемирный банк в начале 1990-х гг. сформировал свой первый Экспертный совет в рамках OD 7.50 с целью исследования международного аспекта проекта строи-тельства плотины, в который были вовлечены Сомали и Эфиопия. Ни одна из стран не выражала процедурное или психологическое удовлетворение процессом, что часто происходит при использовании некоторых процедур. Однако по реке Комати между Свазилендом и ЮАР, и на реке Оранж между Лесото и ЮАР, банк исполнял скорее консультативную роль, подобную процедурам улаживания разногласий и созданию групп. Используя финансирование UNDP, банк помогал Свазиленду в подготовке его планов. В результате процесса были выработаны два проекта соглашений, которые сей-час проходят ратификацию. Можно было бы создать технический консультативный со-вет и достичь другой договоренности, предусматривающей разделение затрат по двум проектам. По Соглашению о предгорных водных ресурсах Лесото, был достигнут кон-сенсус между ЮАР и Лесото о создании двух национальных управлений и постоянной Совместной технической комиссии с целью разработки и реализации многоцелевых водных проектов. Хотя стороны договорились об определении выгод, отсутствие гид-рологических данных сделало трудным достижение соглашения о ежегодной разработ-ке проектов. Таким образом, было достигнуто условное соглашение. Стороны согласи-лись о том, сбор каких данных будет осуществляться, кто будет собирать данные, как будут регулироваться споры по данным и как будет рассчитываться прибыль от реали-зации проекта.

Независимая помощь и арбитраж третей стороны, вероятно, наиболее близки традиционной роли и имиджу многих доноров и финансовых организаций. В конце концов, будучи кредиторами, они должны выполнить оценку по некоторым критериям. Кроме того, такие учреждения, как Всемирный банк, являются центрами экспертизы. Однако, как показывают примеры рек Комати и Оранж, вполне вероятно, что понадо-бятся дополнительные методы. Распределение водных ресурсов, по-видимому, требует использования технологий фасилитации и медиации, и вопрос состоит в том -как и кто будет этим заниматься.

Роль (и имидж) независимых экспертов находятся в противоречии с потенци-альной ролью доноров и кредиторов. Многосторонний/многоцелевой подход фасили-тации указывает, что достижение соглашения в определенной точке становится более важным, чем материальные условия соглашения. Не обязательно отказываться от всех понятий объективности для выполнения данной функции. Однако функционируя таким образом, кредиторы и доноры должны стать менее детерминированными. Им необхо-димо принять процесс и возможность принятия соглашений, которых они не смогли бы достигнуть традиционными методами, до тех пор, пока соглашение находится в преде-лах некоторых широко определенных профессиональных границ. Возникает вопрос -каким образом будут определены данные границы? Как правило, профессиональные инженеры, юристы, экономисты и другие специалисты начинают с узкого определения границ, но при неопределенности, характерной для управления водными ресурсами, в конечном счете признают, что границы обычно гораздо более широки и менее опреде-лены, чем предполагалось первоначально. Сфера водных ресурсов традиционно не подчинялась определению границ вероятности путем уравнений BCR и спроектиро-ванного накопления выгод.

Готовность к большей гибкости и принятию соглашений, разработанных сторо-нами, может быть достаточной для легитимизации роли процедурной помощи. Она может даже стимулировать последующую независимую помощь в соответствии с тре-бованиями сторон.

Даже если доноры и кредиторы приняли гибкость, упомянутую выше, там, где ситуация этого требовала, вступают ли их цели развития (или интересы) в конфликт с их способностью играть роль катализатора или осуществлять фасилитацию и медиа-цию? Теория процесса основана не на идеи объективности, свободной от ценностей, а скорее на социальном/психологическом понимании ролей, а также различении процес-са и содержания.

Причина, по которой процедурная поддержка может быть эффективной, состоит в том, что она позволяет сторонам заниматься содержанием без одновременного про-цедурного позиционирования. Значение процедурной поддержки состоит в помощи сторонам в достижении соглашений. Если же доноры и кредиторы являются сторонни-ками конкретного соглашения или альтернативных проектных модификаций, они не смогут эффективно оказывать процедурную помощь.

Если же они понимают, что соглашения необходимы и открыты для различных альтернативных подходов, включая вариант запрещения проекта, они могут оказывать процедурную поддержку. Действительно, в бассейне Инда, как только Всемирный банк перестал настаивать на варианте, который он разработал по просьбе сторон и перешел к фасилитации в разработке совместных вариантов между сторонами, его роль стала бо-лее эффективной.

Тот факт, что Всемирный банк имел финансовые ресурсы и возможность выра-ботки ресурсов, был очень важен для его участия. Рассматривая серьезные междуна-родные конфликты, Зартман и другие делают тот же самый вывод: эффективная медиа-ция в международных отношениях во многом зависит от способности управлять ресур-сами. Другие примеры управления международными водными ресурсами подтвержда-ют этот вывод. Например, средства UNEP использовались как стимулы для сопротив-ляющихся стран к участию в разработке средиземноморского Плана действий и под-держке создания рабочей группы экспертов для разработки Плана действий Замбези (ZACPLAN). Ватикан использовал свои ресурсы для поддержки соглашения по каналу Бигл. Итальянцы, через «ITALCONSULT», использовали ресурсы для исследования рисков для не ограниченных условиями национальных проектов (или BATNAS) в стра-нах бассейна реки Нигер, что обеспечило общие рекомендации и независимое обосно-вание последующих соглашений. По проекту Нам Нгум финансирование ООН и других доноров обеспечило разработку технико-экономического обоснования и мобилизовало субсидирование строительства между враждующими странами бассейна на основе взаимовыгодных усилий.

E. Сотрудничество: управление спорами и усиление

организационного потенциала в сфере водных ресурсов

Дискуссии вокруг создания водохозяйственных организаций могут быть охарак-теризованы как диалектическое противоречие между двумя философскими теориями; первая из них - аналитическая модель обоснования, часто называемая теорией плани-рования, вторая -утилитарная или свободная рыночная модель, часто рассматриваемая с точки зрения приватизации. Каждая из этих теорий подразумевает различное видение того, как должны измениться водохозяйственные организации.

Рациональное аналитическое обоснование начинается с некоторого целостного понимания ресурса и критериев его использования, которым необходимо руководство-ваться при последующих действиях. Эта теория можно быть использована при помощи инженерной модели MOP, теории целостных экологических систем или других регио-нальных моделей, многие из которых противоречат друг другу. Данная теория обычно приводит к высокой степени явного или сознательного проектирования. Рыночная тео-рия рассматривает организационные меры как возникающие из непосредственного взаимодействия заинтересованных сторон, которые соответствуют в некоторой степени Pareto-допустимости. Данная теория ведет к использованию подхода менее сознатель-ного проектирования и большей автономии. Аналитическое обоснование подчеркивает концепции дефицита воды и общественного участия в процессах принятия технических решений. Рынок подчеркнет индивидуальную свободу и общественное участие через куплю и продажу на рынках.

Страницы: 1, 2, 3, 4